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舊住房更新有關的行政調解和決定程序法律實務

2025年第06期    作者:張鴿    閱讀 102 次

對于采取拆除重建或成套改造方式進行舊住房更新的項目，《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）提出“行政調解+行政決定+司法強制執行”的操作模式。然而，隨著舊住房更新工作的推進，出現了一些個案未簽約的復雜情況。為避免更新程序陷于僵局，《上海市舊住房更新有關行政調解和決定的若干規定》（以下簡稱《規定》）應運而生，以保障舊住房更新項目依法繼續推進，改善群眾的居住狀況。但據筆者不完全了解，上海目前作出行政決定的案例屈指可數，暫未了解到申請法院強制執行的案例。各區尚處于探索階段，政府慎重作出行政決定，法院對于該行政決定是否具有強制執行力尚處于研判階段。

 

一、城市更新的大背景

舊住房更新處于城市更新的大背景之下，我們先了解一下2025年全國兩會及國務院和上海市的政府工作報告中關于城市更新及舊住房改造的最新政策。

（一）2025年全國兩會及政府工作報告精神

3月9日，住房和城鄉建設部部長倪虹在十四屆全國人大三次會議民生主題記者會上表示：“城市更新是城鎮化發展歷史的必然過程。實施城市更新，是黨中央作出的重大戰略部署。抓好這項工作，目的就是推動城市高質量發展，讓城市更宜居、更韌性、更智慧，讓人民群眾能夠在城市生活得更方便、更舒心、更美好。”

《2025年國務院政府工作報告》中提到：“持續推進城市更新和城鎮老舊小區改造，統籌城市低效用地再開發，加快健全城市防洪排澇體系，加強燃氣、給排水、熱力、地下管廊等建設和協同管理。發展數字化、智能化基礎設施，完善無障礙適老化配套設施，提升社區綜合服務功能，打造宜居、韌性、智慧城市。”

《2025年上海市政府工作報告》中提到：“加快城市更新步伐。深入探索可持續的城市更新模式，完善成本管控機制，優化老舊建筑更新標準。加快推進‘兩舊一村’改造，全面完成中心城區零星二級舊里以下房屋改造，完成31萬平方米小梁薄板房屋等不成套舊住房改造，啟動25個城中村改造項目。實施商務樓宇更新提升行動，推進市政基礎設施更新改造，推動桃浦、北外灘、楊浦濱江等區域轉型發展，加快外灘‘第二立面’、衡復風貌區等區域整體更新。”

（二）上海市城市更新的成績與展望

《2025年上海市政府工作報告》中提到：“城市更新加力推進。完成13.6萬平方米中心城區零星二級舊里以下房屋改造、31.1萬平方米小梁薄板房屋等不成套舊住房改造，大力推進無衛生設施舊住房改造。提速推進城中村改造，新啟動21個改造項目，是計劃任務的2.1倍。加快老舊工業區、商業商務區更新改造，推進外灘‘第二立面’等一批區域更新項目，‘三師’負責制等配套政策進一步完善。完成‘上海2035’城市總體規劃五年實施評估。”

《上海市人民政府關于印發〈上海市深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃的實施方案〉的通知》中提到：“全面推進城市更新，到2025年底，全面完成中心城區零星二級舊里以下房屋改造；到2026年底，全面啟動城中村整體改造項目；到2027年底，全面完成小梁薄板房屋改造工作。”

二、《規定》的主要內容

（一）《規定》的適用范圍

以拆除重建或者成套改造方式，對公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實施更新的項目。

1. 拆除重建類項目：針對建筑結構差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價值的公有舊住房，比如靜安區蕃瓜弄小區（拆除重建）改造項目、楊浦區鳳南一村舊住房更新項目。拆除重建類項目的啟動，一般需要經過以下程序：

（1）經房屋管理部門組織評估，認定需要采用拆除重建方式進行更新；

（2）拆除重建方案應當充分征求公房承租人意見，并報房屋管理部門同意；

（3）公房產權單位應當與公房承租人簽訂更新協議，并明確合理的回搬或者補償安置方案；

（4）項目范圍內80%以上的公房承租人同意后，啟動舊住房更新。

2. 成套改造類項目：針對建筑結構差、功能不全（如廚房、衛生間不獨用）的公有舊住房，比如曹楊一村改造項目。成套改造類項目的啟動，一般需要經過以下程序：

（1）經房屋管理部門組織評估，認定需要調整使用權和使用部位；

（2）調整方案應當充分征求公房承租人意見，并報房屋管理部門同意；

（3）公房產權單位應當與公房承租人簽訂調整協議，并明確合理的補償安置方案；

（4）項目范圍內80%以上的公房承租人同意后，啟動舊住房更新。

（二）舊住房更新有關的行政調解程序

1. 適用對象

拆除重建、成套改造簽約比例達到95%以上，協議生效的，公房承租人（適用于更新項目中涉及的私有房屋產權人）有如下情形之一，拒不配合的，項目實施主體可以向區人民政府申請行政調解：

（1）公房承租人拒絕簽訂更新協議或調整協議，或者拒絕根據拆除重建方案、調整方案內容履行相應事項；

（2）公房承租人死亡后，無法確定簽約主體或者確定的簽約主體拒絕簽訂更新協議、調整協議的；

（3）拒不配合拆除重建、成套改造的其他情形。

2. 調解的主體

（1）申請方

申請方為項目實施主體，即公有舊住房的產權單位（含授權經營單位）。公房產權權屬不明晰，或者涉及兩個以上公房產權單位、無法協商確定實施主體的，由區房屋管理部門報區人民政府確定實施主體。公房承租人、私有房屋產權人提出行政調解的，由項目實施主體根據規定向區人民政府申請。

上海市的行政調解只設置了依申請的方式，未設置依職權的方式，且只賦予了項目實施主體為申請方。筆者認為，雖然行政調解遵循自愿的原則，但設置依職權的方式實屬必要。對于已陷入搬遷補償談判僵局的城市更新項目，若項目實施主體未提出或者不愿意代公房承租人、私有房屋產權人提出行政調解申請，項目將可能停擺，這在某種程度上將與《條例》的立法初衷相矛盾。但上海只設置了依申請的方式，可能是基于目前舊住房更新項目的實施主體多為公房授權經營單位，不提出行政調解申請的情況較少。而在深圳的城市更新中，市場主體參與較多，因此《深圳經濟特區城市更新條例》（以下簡稱《深圳更新條例》）設置了依職權召集當事人進行調解的方式。

此外，《上海市舊住房成套改造和拆除重建實施管理辦法（試行）》規定：“實施主體可以依法委托第三方機構承擔舊住房更新的具體工作，對第三方機構在委托范圍內相關工作進行監督管理，并對其行為后果承擔法律責任。”

（2）被申請方

被申請方為項目所在地的區人民政府。

3. 調解的程序

（1）當事人在行政調解活動中享有的權利

當事人在行政調解活動中享有申請行政調解工作人員回避和要求調解公開進行或者不公開進行的權利。

（2）調解結果

達成一致：被調解雙方達成一致意見，簽訂更新協議或者調整協議。協議的簽訂主體為項目實施主體和公房承租人/私有房屋產權人。

調解終止：被調解雙方無法在規定的調解期限內達成一致意見、明確表示不接受調解或者無正當理由兩次缺席調解的，即為調解不成，調解終止。

（3）區人民政府制作調解筆錄

區人民政府應將爭議事項、調解請求、調解結果，包括履行方式、期限或者調解不成等調解情況記錄在案，當事人以簽名或者蓋章等方式予以確認。拒絕簽名或者蓋章確認的，由調解機關記明情況。

（4）辦理期限

區人民政府應當自受理調解申請之日起30日內完成調解。情況復雜在規定時間內無法完成調解的，可以延長15日。

（三）舊住房更新有關的行政決定程序

調解不成的，項目實施主體可以報請區人民政府作出行政決定。

1. 受理期限

請求作出行政決定的申請材料齊全的，區人民政府自收到申請之日起5日內受理。材料不齊全的，區人民政府應當告知項目實施主體7日內補齊，材料補齊日為收到申請日。

2. 相關審理程序

（1）聽取意見并制作筆錄程序

區人民政府在作出行政決定前，應當聽取項目實施主體、公房承租人和私有房屋產權人的陳述，核實相關證據材料，查清相關事實，并制作筆錄。

（2）審理中止程序

審理過程中出現下列情形之一的，應當中止審理并書面告知當事人：①發現新的需要查證的事實；②行政決定需要以相關裁決或者法院裁判結果為依據，而相關案件未結案的；③需要中止審理的其他情形。中止審理的情形消除后，應當恢復審理。

（3）審理終止程序

在審理過程中，當事人達成更新協議或者調整協議的，項目實施主體應當撤回申請；區人民政府應當終止審理并書面告知當事人。

3. 作出行政決定

（1）辦理期限

區人民政府應當于項目實施主體報請之日起30日內作出行政決定；有正當理由的，可以延長30日。

（2）行政決定的主要內容

行政決定的內容主要包括：當事人的基本情況；認定的事實、理由和適用的法律法規等依據；搬離期限（不得少于15日）、回搬或者安置方案；訴權告知情況等。

（3）區人民政府作出的行政決定的性質

對于舊住房更新項目中區人民政府作出的行政決定的性質問題，《條例》和《規定》都未作進一步規定，司法實踐中尚存爭議。

有觀點認為，區人民政府作出的行政決定只可能是征收決定。因為根據《民法典》第二百四十三條第一款的規定，在舊住房更新項目下，只有為了公共利益的需要才能作出征收個人房屋的行政決定，其他任何非征收的行政決定導致個人房屋物權變更的情況都可能存在無法可依的問題。事實上，《深圳更新條例》對于個別未簽約戶就明確規定了由區人民政府依法分別作出征收決定。另有觀點認為，區人民政府作出的是舊住房更新行政決定，屬于行政裁決。舊住房更新行政決定是區人民政府依據法律法規的授權以及更新實施主體的申請，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為。

縱觀我國現行法律法規體系，政府作出行政決定的相關法律依據有：《民法典》第二百四十三條第一款規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產”；《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償”，第八條規定“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：……（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”。

由此可知，按照《民法典》的規定，征收個人的房屋進行更新必須是為了公共利益的需要（此處的“征收”宜作廣義的理解），且要按照法律規定的權限和程序才可以進行。退一步講，按照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，政府要征收個人的房屋，也必須基于法律、行政法規規定的公共利益的需要。而《條例》屬于地方性法規，對于區人民政府根據《條例》作出的行政決定是否屬于《民法典》中的“法律規定的權限和程序”抑或《國有土地上房屋征收與補償條例》中的“法律、行政法規規定的公共利益的需要”，筆者持保留意見。對產權屬于國家的公房進行的更新，暫且不屬于此種情況；而對同屬改造范圍的私房或市場主體擁有產權的公房進行的更新，則缺乏上位法依據。

對于上海市舊住房更新項目中的個別未簽約戶，經過行政調解程序未調解成功的，區人民政府應作出何種行政決定？目前市級層面沒有出臺操作細則，各區尚處于摸著石頭過河的階段。筆者認為，有兩種路徑可選：一種路徑是參考深圳市鹽田區的城市更新方式。2024年6月11日，深圳市鹽田區人民政府發布了《房屋征收決定書》（深鹽府函〔2024〕24號），決定依法征收深圳市鹽田區海濤花園城市更新單元房屋征收項目范圍內未簽約的房屋，這意味著僵持了14年的深圳市鹽田區海濤花園城市更新項目將迎來實質性破局。這種由區人民政府依法作出征收決定的方式最安全，但經歷的程序更復雜，耗費的時間也更久。另一種路徑是調解不成后由區人民政府直接作出行政決定（非征收決定）。這種路徑更高效，但目前缺乏有力的上位法支撐。行政決定的性質如果是行政裁決，則政府難逃“既當運動員又當裁判員”之嫌。

（4）更新協議/調整協議及行政決定的強制執行力

城市更新項目中的更新協議/調整協議是否具有強制執行力與其性質有關，而對于協議的性質目前尚存爭議。假如屬于民事協議，除非該協議經過司法確認或者公證，否則不具有強制執行力；假如屬于具有給付內容的行政協議，根據《行政訴訟法》的相關規定，則具有強制執行力。判斷更新協議/調整協議的性質，核心在于實施主體與房屋的權屬關系、實施主體的性質及其在改造項目中擔任的角色。

關于區人民政府作出的行政決定的強制執行力，《條例》規定：“公房承租人或者私有房屋產權人對區人民政府作出的行政決定不服的，可以依法提起行政復議、行政訴訟。公房承租人或者私有房屋產權人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在行政決定規定的期限內又不配合的，由作出行政決定的區人民政府依法申請人民法院強制執行。”看似毫無障礙的“行政調解+行政決定+司法強制執行”的路徑，實際上缺乏上位法依據，這也是目前各區謹慎作出行政決定的原因。

如果理順了上位法，區人民政府先作出行政決定，再申請強制執行，則水到渠成。而深圳對個別未簽約戶經過行政調解程序后，采取個別征收并申請強制執行的模式，是以犧牲程序的效率換來了程序的安全性。筆者認為，重點不在于選擇哪種路徑，而在于舊住房更新項目依法合規，這樣在未來涉及司法審判時，無論是行政決定的程序、事實認定還是法律適用等方面都站得住腳。

三、律師可以提供的法律服務

在舊住房更新有關的行政調解和決定程序中，律師可提供以下法律服務：

（1）協助區府（區委辦局）起草更新項目的《更新實施方案》以及后續的《行政調解及決定程序的操作指引》，起草區府組織行政調解與作出行政決定的參考文書（如《受理通知書》《調解筆錄》《聽取意見記錄》《調解終止通知書》《行政決定書》《強制執行申請》等）。

（2）協助區府（區委辦局）啟動調解（決定）程序，落實調解（決定）前期準備工作，對更新程序進行合法性審查，論證調解（決定）結論的合法性、合理性，并提出相關的建議與意見。

（3）協助項目實施單位參與項目前期針對涉改居民的相關征詢程序，以及后續的行政調解和決定程序；參與相關文書的撰寫工作，如起草改造方案、調解（決定）申請書及所需的證明、匯報材料等。

（4）代理其他主體（公房承租人、同屬改造范圍的私房產權人）參與調解（決定）程序、發表意見，審核擬簽署的更新協議/調整協議的合法性及合理性，幫委托人爭取最大的權益。

（5）根據不同的委托主體開展涉及的其他相關工作，如參與聽證會、行政復議、行政訴訟、強制執行程序等。

結語

城市更新領域未來可期，期待舊住房更新項目中有關行政決定程序的爭議早日塵埃落定。

 

張鴿

上海普世萬聯律師事務所律師，上海律協城市更新（征收）專業委員會委員，浙江省嘉興市南湖區工商業聯合會（總商會）人民調解委員會調解員

業務方向：建設工程及房地產（城市更新）、政府法律事務及民商爭議解決