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“中辦”“國辦”就法律顧問、“兩公律師”權利義務等做出規定 “兩公律師”入律協，具有里程碑意義

2016年第07期    作者: 陳業    閱讀 12,905 次

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》規定，到2017年底前，中央和國家機關各部委，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，國有企業深入推進法律顧問、公司律師制度，事業單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師（以下簡稱“兩公律師”）制度體系。《意見》一出，律師們的朋友圈就被這條喜訊刷屏了。作為與《意見》息息相關的“當事人”，市律協特邀會員工作委員會（以下簡稱“特邀委”）在第一時間對《意見》進行解讀。

此次《意見》主要分為五個方面內容：指導思想、基本原則和目標任務；建立健全黨政機關法律顧問、公職律師制度；建立健全國有企業法律顧問、公司律師制度；完善管理體制；加強組織領導。其中有不少值得法律人關注的問題。

完善 “兩公律師”制度刻不容緩

法律顧問和“兩公律師”制度在我國的發展并不是一蹴而就，早在上世紀50年代，法律顧問制度就已萌芽。建國初期，一些企業依法經營并適應發展需要，在企業內部設立“法律室”。隨后，國務院發布通知，號召國家機關和重要的國營企業盡早建立法律顧問室。在國家的號召下，一些政府部門和企業單位陸續建立法律顧問機構。

上世紀70年代末，伴隨著律師制度的重新恢復，許多企業對運用法律保障合法權益的問題有了明確的認識，開始著手配備企業專職的法律顧問人員。然而，當時的國家法律專業人才相當稀少，有些企業不得不求助于剛恢復不久的律師界，外聘律師作為法律顧問由此發展。

上世紀90年代，“公職律師”概念在司法部文件中被正式提出，隨后浦東新區在全國率先推出公職律師制度。另一方面，伴隨著我國正式加入WTO，企業面臨更加激烈的國際競爭，經營過程中所涉及的法律事務也隨之大量增加。2002年，司法部相繼出臺《關于開展公職律師試點工作的意見》、《關于開展公司律師試點工作的意見》，“兩公律師”制度建設正式開展。

2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次在黨中央層面提出法律顧問制度和“兩公律師”制度的普遍實施計劃。《決定》提出明確要求：“積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用??明確公職律師、公司律師法律地位及權利義務，理順公職律師、公司律師管理體制機制。”《意見》由中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布，是對推行法律顧問制度和“兩公律師”制度做出的具體安排，可見黨和國家政府高度重視法律顧問和“兩公律師”制度建設，表明了國家依法行政和依法治企的重大決心。

新形勢下，黨政機關、事業單位、社會團體、國有企業的法律事務新問題層出不窮，老問題盤根錯節，事務繁雜，涉及面廣。這些主體在某些領域尚存在許多與法治思維、法治方式不相適應的地方，完善法律顧問制度和“兩公律師”制度刻不容緩。《意見》指出，黨政機關、國有企業在討論、決定重大事項之前應當聽取法律顧問、“兩公律師”的法律意見。黨政機關起草、論證有關法律法規規章草案、黨內法規草案和規范性文件送審稿，國有企業起草企業章程、董事會運行規則的過程中，也需要有法律顧問、“兩公律師”參與，或者聽取他們的法律意見。不難看出，這一制度的建立將有助于提高黨政機關領導干部科學決策、民主決策、依法決策的水平以及運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展的能力，更有利于監督和制約權力、防止權力濫用。而對于國有企業而言，企業的法律意識大部分依賴于領導的重視程度。如果企業領導重視法務工作，法律顧問的重要性就尤為凸顯；如果企業領導不重視法務工作，那么法律顧問的重要性就愈加弱化。如今《意見》一出，不僅要求企業員工具備法律常識，更為重要的是，企業領導也需要有深刻的法律意識。這對于提高國有企業依法經營、依法管理的水平具有十分重要的意義。

明確地位保障執業權利

“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”，是黨的十八屆四中全會《決定》提出的明確要求。《意見》同時要求：“充分發揮法律顧問、公職律師、公司律師的作用。”如何保障法律顧問和“兩公律師”真正發揮作用，是《意見》出臺的宗旨，更是依法治國的要求。

《意見》出臺之前，雖有“兩公律師”試點，一些國有企業也配備相應的法律顧問，但對他們如何履職、職責權限有多少、享有什么樣的權利和義務，都沒有明確的規定，身份得不到應有的重視，使得部分法律顧問和“兩公律師”地位尷尬。

《意見》在第七條和第十九條明確了法律顧問和“兩公律師”的具體職責，并在第十四條和第二十二條分別規定了“兩公律師”在執業活動中較為廣泛的權利，包括會見、閱卷、調查取證和發問、質證、辯論等方面的律師執業權利，以及律師法規定的其他權利。這將為“兩公律師”代表所在單位從事律師法律服務提供重要保障，也讓他們更有底氣地參與到法律服務中去。

除此之外，《意見》最后兩部分從完善管理體制、加強組織領導幾個方面對如何充分發揮法律顧問以及“兩公律師”的作用，提出了具體要求。《意見》第三十條、第三十一條規定明確黨政機關的政策決定、法規草案，國有企業經營管理的重大事項等都要聽取法律顧問、“兩公律師”的意見，充分發揮法律顧問以及“兩公律師”的作用。同時，《意見》還規定了因未采納法律顧問、“兩公律師”的法律意見而造成損失的追責機制。可見《意見》對法律顧問、“兩公律師”發揮作用保障力度之大是前所未有的。

《意見》第二十八條還明確了“兩公律師”需要加入律師協會，受行業協會的管理，這也讓律協成為“兩公律師”的“娘家”，在參與律協的培訓、學習沙龍等活動時也更加名正言順。除此之外，《意見》第三十三條規定，黨政機關法律顧問、公職律師經費列入財政預算，從經濟上為他們開展相應工作提供保障。

“兩公律師”入律協具有里程碑意義

雖然“兩公律師”制度在我國的發展已有十幾年歷史，但對于他們的管理，一直沒有統一的機構和標準，這使得“兩公律師”無法獲得專業的知識和技能培訓，無法清晰定位自己的身份，找不到歸屬，這在很大程度上阻礙了“兩公律師”制度的發展。《意見》第二十八條明確規定：律師協會承擔公職律師、公司律師的業務交流指導、律師權益維護、行業自律等工作。可以說，此條規定對“兩公律師”制度的建設具有里程碑的意義。

事實上，在許多國家，律師分類非常之多，但是他們在取得律師執照之后，都受行業協會統一管理。例如：在美國，凡是從法學院畢業并且通過律師資格考試的，都能稱之為“律師”。無論將來他們從事什么行業，政府里有“政府律師”、公司里有“公司律師”、軍隊里有“軍隊律師”、還有私人律師、公益律師等等，所有的這些律師，都是受各州律師協會的統一管理。律師們可以通過這些協會獲得業務資料信息、參加業務培訓以及進行相互交流的機會。在新加坡，公司律師、政府律師與社會律師享受同樣的權利和義務、同樣的職業標準，也同樣接受律師行業組織的自律管理。

因此，《意見》第二十八條的規定對“兩公律師”來說意義重大。其實在這點上，市律協走在了全國律師行業的前端。早在2011年，市律協就建立了特邀委，邀請公職律師、公司律師、境外律師事務所駐滬代表處代表加入其中，市律協與這些群體建立溝通的橋梁，開展相應的信息登記和職業培訓等服務，讓這些律師也享有廣大執業律師相同的權利。此《意見》一出，市律協特邀委的交流群熱鬧非凡，《意見》對“兩公律師”身份的認可和支持，讓大家歡欣鼓舞，大家紛紛表示終于有了“家的歸屬感”。

攜手并進建設法律職業共同體

作為《意見》的直接受益者，市律協特邀委更感到肩上的責任重大。市律協特邀委成立的初衷就是為了擴大律師隊伍，將同樣從事法律服務的“兩公律師”及外國律師納入到市律師協會的管理體系之下，讓這些律師也能享受到與廣大執業律師相同的權利。特邀委也一直秉持這樣的初衷服務于公司、公職以及外國律師。《意見》的出臺傳遞了來自于黨和國家的支持，也更加堅定了特邀委的使命——協助建設法律職業共同體。

到目前為止，特邀委組織過總法律顧問沙龍、各類律師群體的交流活動，也舉辦過各種論壇會議，服務“兩公律師”。市律協還參照社會律師的福利，為所有特邀委會員統一購買了團體意外傷害險和重大疾病保險，讓每一位特邀委會員都能感受到家一般的溫暖。接下來，特邀委還將繼續完善和細化對“兩公律師”的服務方式和服務內容，開展的一系列活動，為社會律師、“兩公律師”以及外國律師提供一個可以一起交流經驗，互相答疑解惑的機會，創設一個學習和溝通的平臺，讓大家拋開各自的身份，暢所欲言，為法律職業共同體的發展建言獻策，貢獻自己的一份力量！

《意見》的出臺為法律顧問、“兩公律師”提供了更大的舞臺和發展空間。《意見》明確了法律顧問和“兩公律師”是法律工作者的組成部分，提高了法律工作者的整體地位，促進了法律職業共同體建設的前進步伐。不過，《意見》雖有對法律顧問、“兩公律師”的權利義務、職責、任職條件等規定，但后續仍需出臺具體的實施細則進行細化補充。盡管目前法律顧問制度和“兩公律師”制度還在嘗試和探索之中，但未來成熟之后，對法律人才管理會有重大意義。

近期，《關于深化律師制度改革的意見》、《意見》等一系列文件的出臺使公職律師、公司律師、社會律師各自角色更加明晰。相信在國家積極推行司法改革的大趨勢下，公職律師、公司律師、社會律師定會攜手并進，共建具有中國特色社會主義的法律職業共同體！