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充分發揮法律激勵功能 全面加強政法隊伍建設

2017年第02期    作者: 倪正茂     閱讀 10,784 次

“徒法不足以自行”。我國的社會主義法治國家建設，是一個巨大的法治系統工程，涉及立法、司法、執法、守法等各個環節。所有這些環節都由人來主導、實施。從這個意義上看，近日中共中央印發《關于新形勢下加強政法隊伍建議的意見》（以下簡稱《意見》），明確新形勢下政法隊伍建設的指導思想、目標任務，提出加強和改進政法隊伍建設的政策措施，具有重大的意義。

《意見》指出，政法隊伍是法治中國、平安中國建設的重要力量。為此，《意見》提出一系列措施，其中包括探索建立政治監督制度，定期對貫徹落實黨中央重大決策部署、執行黨的政治紀律和政治規矩情況進行監督檢查，嚴肅查處有令不行、有禁不止行為，以便“牢牢把握政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的總要求，堅持中國特色社會主義政法隊伍正規化、專業化、職業化方向，深入推進思想政治、業務能力、紀律作風建設，努力建設一支信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的政法隊伍。”《意見》還特別提出要提高政法干警的執法司法專業能力、群眾工作能力、科技應用能力以及媒介素養和社會溝通能力。在政法隊伍的作風建設方面，《意見》還從完善權力約束監督機制、懲治司法腐敗等方面提出了多項措施，其中明確要求分類制定政法干警權力清單、責任清單、明確各類辦案組織、辦案人員職責權限；建立政法干警違紀違法舉報投訴平臺，健全違紀違法線索受理、調查、反饋、追責機制，做到有案必查、有腐必懲等。

筆者欣喜地注意到，此次發布的《意見》比以往任何一次的類似文件，更加注重法律激勵功能的發揮。例如，《意見》提出把政法職業榮譽制度納入國家榮譽制度體系，完善樹立先進典型、表彰優秀政法干警常態化機制，探索實行榮譽退休制度，增強政法干警職業榮譽感和歸屬感。在具體措施方面，《意見》提出建立符合執法司法規律的政法干警績效考評體系，在職務晉升、薪酬待遇、榮譽激勵等方面全面體現能力和業績導向，加快建立能者上、庸者下、劣者汰的選人用人機制。《意見》還提出完善特殊職位招錄政策，制定政法專門人才差別化管理辦法，建立以價值和貢獻為導向的專門人才獎勵制度，對特殊人才實行特殊政策，建立健全社會人才特聘制度等。《意見》還規定建立與法官、檢察官、司法輔助人員職務序列相配套的工資制度，落實與辦案數量、質量直接掛鉤的績效考核獎金分配制度等措施。

法有三大功能：一為以行政法為代表的組織管理功能；二為以刑法為代表的警誡懲罰功能；三為由知識產權法所突顯的獎賞激勵功能。對法律的三大功能的認識，古今中外世界各國都有一個漫長的發展過程。幾乎所有的國家，最初都把法作為警誡懲罰的工具來看。這種觀念流傳既久，便有了“法是無情的”、“法網恢恢、疏而不漏”之類的看法。在這一方面，古代中國可能先少有的例外。其實，法是“有情”的，犯法者要受懲罰，恭謹守法而在向上、向善方面有突出表現的，則多得獎賞。正因如此，我國古代幾乎所有的政治家、思想家在社會治理方略上都力主“賞罰并重”、“一賞一罰”的理論思考與制度設置，也許正是在漫長的歷史途程中，不僅長盛不衰，使中華文明代代相傳，而且舉凡社會、經濟、軍事、文化的發展都長居各國之前列的重大原因。略加審視我國的社會治理歷史，不難了解到，從軒轅黃帝倡言“法者，引得失以繩，而明曲直”、力主“精公無私而賞罰信”（《黃帝四經》），到夏啟發兵攻打有扈氏時發布的軍令中明確規定“用命，賞于祖；弗用命，戮于社”（《尚書·甘誓》），一直延續至商、周、秦漢、宋、元、明、清而始終一貫。有鑒于此，在拙著《激勵法學探析》中，我特地以近100頁的篇幅，以《一以貫之的中國古代法律激勵思想》作為“附錄”，我國法治歷史發展中的這種重視法律激勵，受到了國外學者的關注與贊揚。例如，著名的法國思想家伏爾泰在其名著《風俗論》中，就高度贊揚“中國的法律優于歐洲各國，因為它不僅懲罰犯罪，而且還獎勵善行”。

人類歷史發展到今天，已經到了重新認識法的本質屬性、充分利用法的全部功能，使法成為人類進步的重要動力與杠桿的時候了。從這個意義上看，中共中央近日發布的《意見》，如上所引述，在重視法律激勵這一方面，表現得十分明顯，有了重要的發展。應當相信，在學習《意見》、落實《意見》的各項規定的基礎上，政法隊伍建設的加強，是可期實現的目標。《意見》提出“完善政治輪訓制度”“探索建立政治督查制度”“分類健全職業道德準則”“完善職業道德評價機制”“鑄就絕對忠誠的政治品格”，并就加強思想政治建設、提高干警思想政治素質構建了一系列載體。《意見》還提出建立與法官、檢察官、司法輔助人員職務序列相配套的工資制度，落實與辦案數量、質量直接掛鉤的績效考核獎金分配制度等措施。這些“意見”與規定都表明，充分發揮法律激勵功能，以求全面加強政法隊伍的建設，已經成了領導與群眾的重要共識。

當然，僅僅認識到充分發揮法律激勵功能的重要性，是遠遠不夠的，還必須把理論認識與觀念更新落實到有關工作的方方面面去。例如，《意見》提出“完善政治輪訓制度”“探索建立政治督查制度”“分類健全職業道德準則”“完善職業道德評價機制”“鑄就絕對忠誠的政治品格”，就加強思想政治建設、提高干警思想政治素質構建了一系列載體；《意見》還特別提出“要提高政法干警的執法司法專業能力、群眾工作能力、科技應用能力以及媒介素養和社會溝通能力”。中國法學會張文顯副會長提出“隨著科學技術進步、社會轉型、經濟轉軌和利益格局的巨變，新型案件、疑難案件、涉外案件、知識產權案件快速增長，需要大批受過良好專業訓練、經歷各種考驗，具有清正廉潔品質和明辨是非理性的法官、檢察官、警官，才能把良法善治落到實處”。所有這一切，都涉及法律激勵功能的充分發揮，都要加以認真的落實。

在落實法律激勵以強化政法隊伍建設工作方面，謹根據自己對法律激勵的認識，提出以下幾點建議：

第一，獎賞激勵的法治化與嚴格遵守法定性原則。在當前應把激勵法的法定性原則的要求確定為以下幾點：

其一，一切動用稅收的獎勵都必須納入法律獎勵的范圍，而不能憑借個人或者少數人的意志實施獎勵；

其二，加緊激勵法的立法工作，力求做到能用規則調整的激勵事項都有法可依；

其三，依法實施激勵。嚴格按照具體激勵法關于激勵標準、評審程序、監督等的規定開展法律激勵工作；

其四，開展激勵法普法工作，調動全體政法工作者自覺認真遵守激勵法并按激勵法的規定爭取獎勵的積極性；

其五，教育政法工作者嚴格監督行政激勵。

第二，堅持實行獎賞激勵工作中的違法無效原則。在這一方面，需加防范的是“激勵目的之違法”、“激勵質量之違法”、“激勵程序之違法”以及“激勵失真違法”。

第三，程序正當原則。必須堅決否棄“暗箱操作”。“人間正道”當然是力求“滄桑巨變”：徹底否棄一切行政中的包括激勵性行政中的“暗箱操作”！因此，近年來反復強調的“公開、公正、公平”實屬必要。應當橫下一條心來走“程序正當”之路，明確論定一切程序失當均屬違法、均為無效。總之是要建立明確的、具體的、嚴格的、嚴密的行政程序來杜絕一切“暗箱操作”。要杜絕“暗箱操作”，十分重要的是有關程序的明確性、具體性、嚴密性與法定性。不明確、不具體、不嚴密，模模糊糊的籠統規定，渾水摸魚者就能輕易得手，明確、具體、嚴密，激勵方與激勵相對方就可依照明明白白的程序辦事，一旦有什么分歧，也可按有關程序一一檢查、評判。

第四，公平性原則。公平性是激勵法的重要原則，失去公平，不但不能起激勵作用，反而會挫傷有關社會成員的積極性。關于激勵法的公平性原則，我認為要考慮這樣兩個方面：一是這一原則的具體內容；二是這一原則在各類激勵法中的運用。堅持公平性原則必須全面落實這一原則的具體內容：一是公開；二是平等。

我在《激勵法學探析》一書中，曾詳細論述過以上原則的詳情細節。我相信，在加強政法隊伍建設的過程中，還會創造出許多有關法律激勵的新經驗、新見解、新理論來。讓我們為政法隊伍建設的加強和社會主義法治國家建設的大功告成而共同努力吧！

倪正茂

上海政法學院終身教授，中國科技法學會常務理事，中國法律史學會常務理事。