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“雙減政策”是學科類校外培訓 機構強行退租的責任豁免？

2021年第12期    作者:蔣春鳴    閱讀 4,237 次

2021年7月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（下稱“雙減政策”），旨在規范校外培訓機構的經營模式，減輕各階段學生的學習壓力。

政策的出臺，可謂是壓垮校外培訓機構的“最后一根稻草”。各大商場、商務樓以及沿街店面的學科類校外培訓機構場所紛紛趁勢人去樓空，甚至連新東方、學而思、學大教育等也借機縮小規模、節省支出，只留下學生家長在風中茫然，更令各房東錯愕不已。

基于長期為商業地產開發及運營提供法律服務的經驗，本文旨在從商業地產出租方或營運方的角度，探討如何辨別是否系由“雙減政策”引發的房屋租賃合同糾紛以及如何應對。

中國民辦教育協會在“雙減政策”出臺后迅速作出反應，于2021年8月8日發布了《關于校外培訓機構房租有關問題的行業意見書》(下稱《行業意見書》)，為各協會成員指明了前進的“道路”：“根據我國《民法典》第五百三十三條主張構成情勢變更，并與出租方重新協商變更租金標準、租賃期限等，也可以與出租方協商提前解除房屋租賃合同。出租方不應將此視為違約，不應收取違約金，并應退還押金和所預付的部分租金。”

那么，面對行業協會發布的《行業意見書》，校外培訓機構是否真的就手持“免死金牌”而出租方又完全束手無策呢？筆者認為，出租方不必過于悲觀，承租方也應謹慎樂觀，各方均應做好充分預案，共同降低政策因素帶來的損失。

一、《行業意見書》不是法律依據

網上大量流傳著《行業意見書》的紅頭文件，但細究其法律效力，筆者并不認為其必然具有法律意義上的強制效力。具體理由如下：

1. 根據我國《立法法》相關規定，具有法定效力的文件包括：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例及規章（含部門規章與地方政府規章）；而立法的主體也均為各級人大及人大常委會或各級地方政府。

2. 根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》《最高人民法院關于司法解釋工作的規定》，最高人民檢察院、最高人民法院對具體應用法律、法令的問題具有解釋權，即具有法律效力。

由此可見，中國民辦教育協會作為社團法人，并非是法律意義上的立法主體及法律解釋主體，筆者認為其發布的文件不是司法實踐中的法律依據。

但另一方面，《行業意見書》中提到校外培訓機構可適用“情勢變更原則”而不是引導適用“不可抗力”，還是值得稱道的。

根據《民法典》相關規定，“不可抗力”是不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況；“情勢變更”則指合同成立后，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；在合理期限內協商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同。

2020年初，學界、實務界就新冠疫情是適用“不可抗力”還是適用“情勢變更”進行過大討論。最終，最高人民法院印發《關于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導意見（一）》，將新冠疫情歸于不可抗力。至此，可將新冠疫情歸于法律規定的不可抗力情形之一。然而，與新冠疫情這一客觀事實不同，對于行業政策調整是否構成情勢變更，在最高院公布的指導性案例中另有參考（湖南農大學生公寓項目合同糾紛）：行業政策調整與情勢變更并不構成必然的因果關系，雖然行業政策的變更可能會在客觀上影響經營環境，甚至可能出現導致經營者經營困難的情況，但是并不必然導致合同目的無法實現。

就實際情況而言，校外培訓機構緊急退租存在是否不可預見、是否導致合同目的不可實現及是否對履約雙方公平的問題。首先，“雙減政策”的出臺并非是絕對不可預見的。自2018年起，各級政府部門就陸續出臺相關政策、發布合同示范文本、警示消費風險，從合規經營、收費管理、規模擴張等角度規范校外培訓機構的運營。目前的“雙減政策”沒有明文規定禁止學科類教育的校外培訓機構經營。從合同目的的實現性上看，雖然學科類培訓的教學時間因為政策調整受到了限制，作為承租人的校外培訓機構辦線下班受到了一定的影響，但不代表其不可以使用承租的商鋪進行經營活動，承租商鋪用于商業經營的目的并不是實現不了。從公平的角度看來，如果一個行業出現了利空的政策調整，即行要求出租方降低租金、解除合同，且承租方不需要承擔任何違約責任，這樣的操作對出租人是否公平還有待商榷。

通過以上簡要的分析，我們不難發現，即使“雙減政策”出臺，也無法得出校外培訓機構簽訂房屋租賃合同的根本目的無法實現這一結論。因此，《行業意見書》指引校外培訓機構以“情勢變更”為由與出租方進行磋商是一個正確的方向。

二、校外培訓機構主張適用“情勢變更原則”的基礎判斷和考量

（一）校外培訓機構是否為“雙減政策”的調整對象

筆者認為，當校外培訓機構提出情勢變更要求變更或解除房屋租賃合同時，出租方首先應當判斷其是否為學齡前、義務教育階段及高中階段的學科類校外培訓機構。其余階段的學科類教育機構或非學科類的校外培訓以及針對成人的培訓（如成人英語教育等）并未受“雙減政策”的影響。其次，即使是學科類的培訓機構，“雙減政策”也為其指出了生存之道，即轉型為“非企業單位法人”，因此原先就已經是非營利機構的學科類培訓機構無法主張“情勢變更”。

（二）校外培訓機構自身的合規性

《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》明確指出，校外培訓機構必須證照齊全。即校外培訓機構必須經審批取得辦學許可證后，登記取得營業執照（或事業單位法人證書、民辦非企業單位登記證書，下同），才能開展培訓。

換言之，依法開展培訓活動的校外培訓機構，不僅需要具備營業執照，更需要具備辦學許可證。需要特別提醒注意的是，辦學許可證為取得營業執照的前置條件。一般情況下，出租方只會要求查看校外培訓機構的營業執照，而忽略了辦學許可證。

如校外培訓機構因自身合規性存疑而處于國家政策重點整治之列，那么筆者認為其無權以“情勢變更”為由要求任何責任的減免。

因此，無論是出租方還是承租方，都需要區分校外培訓機構究竟是“先天缺陷”導致位于整治名單中還是“后天政策調整”不得已被整治，避免混淆兩種不同情形帶來的不同后果。

（三）校外培訓機構的資信及履約信用

雖然在法律層面和政策層面從未明確規定對于在先已有違約行為的，不得以“情勢變更”為由變更或解除合同。但是筆者認為，如若校外培訓機構在“雙減政策”出臺前已存在重大違約或多次違約情形的，則其無權以“情勢變更”為由主張免除其在先違約責任。同時，出租方亦可考慮其提出“情勢變更”的真實目的是否僅為搭乘政策的“東風”，變相實現自身利益最大化。

三、協商不成，房屋租賃合同解除的后果

2020年新冠疫情暴發時，已產生相當數量的房屋租賃糾紛，其中不乏一些承租人以國家政策規定為由提出減免租金、降低后續租金標準甚至解除合同的各類要求，目的旨在將承租人自身損失降至最低。

對于新冠疫情屬于不可抗力這一觀點，已在實務中有了較為明確的定論。但是對于疫情期間的租金承擔問題，法院及仲裁機構則以出租方與承租方風險共擔原則為主（國有企業根據政策進行免租的除外），對于承租方無責解除合同的訴求更是慎之又慎。

此外，作為學科類校外培訓機構，根據相關政策規定，其有場地面積大、消防要求嚴格的特點。為此，出租方一般在前期都花費了巨大的財力和物力配合進行場地改造，若就此“人去樓空”，后續招租亦是一大難點與痛點。

因此，結合前文的分析以及疫情期間的大量相似案例，筆者謹慎預計，《行業意見書》中“出租方不應將此視為違約，不應收取違約金，并應退還押金和所預付的部分租金”的結論與司法判決或仲裁裁決對適用情勢變更的審慎態度存在較大差距，難以被法院或仲裁機構直接采納。即使校外培訓機構在符合前文所述的適用“情勢變更原則”的情況下執意解除房屋租賃合同，也將承擔部分違約責任。否則，作為守約的出租方不僅喪失了后續租金的利益，還需額外投入成本進行招租，這對其而言是極大的不公平；亦會顯得“雙減政策”規范、縮減經營的對象不是學科類校外培訓機構，而是各個場地的出租方，那將滑天下之大稽。

四、應對建議

（一）對于出租方的應對建議

1.打鐵還需自身硬，全盤排查履約風險

出租方首先需要自查房屋租賃合同中，自身房屋的合規性。如房屋性質、用途是否與實際相符，消防條件是否符合承租人簽約時告知的條件等。

2.時刻關注經營動態、履約狀況

對于“雙減政策”出臺后仍在經營的學科類校外培訓機構，出租方應當做好相應備案工作，要求其提供相應資質文件，對其經營活動需要時刻注意（包括經營時間、出入的人員及物品變化、營業額是否驟增或驟減）。對于確系受政策影響而無法經營的校外培訓機構，應當基于誠實信用原則和公平原則，與其充分協商，達成調整合同或解除合同的一致，避免糾紛的產生，維持商場運營的穩定。

3.出租方應以減損為目標

既然政策已經出臺，出租方就應當做好校外培訓機構隨時關門走人的應對預案，包括如何應對預付費卡消費者、場地的收回、是否留置并保管場地內的物品等。

4.審慎處理與消費者的關系

伴隨著校外培訓機構的關門大吉，接踵而來的將會是學員及家長的索賠無門。此時，建議出租方在處理與消費者之間的關系時把握以下原則：

（1）明確責任界限，不推卸應當承擔的責任，但也不建議主動承擔不應由出租方承擔的責任；

（2）及時履行告知義務，第一時間告知學員及家長相關事件的最新情況，爭取“統一戰線”，直指矛盾實際所在之處，指引廣大消費者依法、理性維權。

（3）積極配合政府有關部門，及時向當地派出所及市場監督管理部門進行報備，并安排專人于現場負責告知、解釋及安撫情緒的工作。

（二）對于承租方的應對建議

1.全面審查自身合規性，正視政策風險

筆者認為，承租方應當積極應對“雙減政策”帶來的不利因素。對于證照齊全的承租人，應當先從企業性質、投資結構著手改變，爭取符合政策要求，尋求進一步的持續發展。對于證照缺失的承租人，應當正視自身不足，主動承擔相應責任。

2.制定全面、系統的應對方案

校外培訓機構作為企業，即使面臨政策的不利因素、面臨虧損，也不應當無視契約精神和社會責任。應當制定全面、系統且可行的后續方案，積極主動地與出租人協商房屋租賃后續事宜。即使確需解除租賃合同，也可通過尋找后續承租人的方式減少出租人的損失，從而使出租人降低或免除自身的違約責任。同時，也應當擬定針對消費者的退費計劃，并主動進行告知。

3.依據自身情況，調整組織架構

2021年8月31日，教育部辦公廳、民政部辦公廳、市場監管總局辦公廳聯合發布了《教育部辦公廳等三部門關于將面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構統一登記為非營利性機構的通知》，該通知明確了：

（1）關于現有線下非營利性學科類培訓機構：已取得辦學許可證，且在民政部門登記為民辦非企業單位法人的培訓機構，根據“雙減”文件規定，相應修改章程、完善管理制度，依法依規繼續開展培訓活動。

（2）關于現有線下營利性學科類培訓機構：已取得辦學許可證，且在市場監管部門登記的從事義務教育階段學科類培訓業務的營利性機構，需要注銷營利性機構主體，或者向原審批機關申請變更許可范圍，剝離義務教育階段學科類培訓業務后繼續依法從事其他培訓活動。繼續開展義務教育階段學科類培訓活動的，向原審批機關申請換發辦學許可證，到民政部門登記為民辦非企業單位法人。

（3）關于現有線上學科類培訓機構：已向教育行政部門進行備案的線上培訓機構，按標準重新辦理審批手續時，其法人類型登記參照線下培訓機構的操作路徑處理。對在規定時限內整改不到位、未通過審批的線上培訓機構，取消原有備案登記和互聯網信息服務業經營許可證（ICP），依法依規停止其線上培訓活動。（4）現有線上或線下培訓機構決定解散機構的，應當按相關法律法規的規定，經該培訓機構的決策機構決議后，向原審批機關提出申請。結語想要創業、經商、致富，必須學會承擔責任。想要成就一番事業，自身的素質是客戶考核的重要因素。

蔣春鳴北京國楓（上海）律師事務所律師，上海律協行政法業務研究委員會委員業務方向：建設工程、房地產、行政訴訟