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行政處罰中的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序研究

2025年第05期    作者:盧意光 趙文婷    閱讀 399 次

一、序言

集體討論程序，是指對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)通過集體討論決定處罰的程序。該項(xiàng)程序的理論主要來源于民主集中制、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與正當(dāng)程序原則等。

這一程序在1996年出臺(tái)的《行政處罰法》中正式確立，作為行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的法定程序，經(jīng)多次修訂后，在法治政府建設(shè)中有著重要地位。現(xiàn)行的2021年修訂版《行政處罰法》第五十七條第二款明確規(guī)定，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或重大違法行為給予處罰，需行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。該程序既是對(duì)處罰權(quán)力的剛性約束，也通過凝聚集體智慧，讓處罰決定在合法與合理間達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，從制度上保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，在遏制執(zhí)法隨意性、規(guī)避決策風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著“安全閥”的作用。

行政機(jī)關(guān)對(duì)適用集體討論程序的案件范圍已形成基本共識(shí)，各領(lǐng)域規(guī)范也細(xì)化了重大、復(fù)雜案件的具體范圍。但實(shí)踐中，因?qū)Τ绦騼?nèi)涵認(rèn)識(shí)不足，且缺乏統(tǒng)一配套機(jī)制，導(dǎo)致在程序節(jié)點(diǎn)、參與人員、表決機(jī)制及受委托組織能否實(shí)施等問題上存在分歧。因此，有必要重新審視該制度，以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

二、行政處罰中集體討論的程序節(jié)點(diǎn)

關(guān)于行政處罰案件集體討論的程序節(jié)點(diǎn)問題，即何時(shí)進(jìn)行集體討論，需要結(jié)合《行政處罰法》第五十七條、第五十八條、第五十九條及第六十五條等有關(guān)案件調(diào)查終結(jié)、法制審核、處罰決定及聽證結(jié)束的條款，并綜合《行政處罰法》的體系架構(gòu)及其立法本意來判斷。

（一）集體討論與案件調(diào)查終結(jié)、法制審核及行政處罰決定之間的關(guān)系

首先，集體討論應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查終結(jié)后、行政處罰決定作出前進(jìn)行。結(jié)合《行政處罰法》第五十七條第一款和第二款的規(guī)定，作出行政處罰決定有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定和負(fù)責(zé)人集體討論決定兩種方式。其中，第一款規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，由輕到重作出違法事實(shí)不成立不予處罰、違法行為輕微依法可以不予處罰、確有違法根據(jù)情節(jié)輕重作出處罰以及涉嫌違法移送司法機(jī)關(guān)這四種決定；第二款規(guī)定“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法”案件應(yīng)當(dāng)經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論作出決定。這表明集體討論是行政處罰決定作出過程中的一環(huán)，是法律針對(duì)重大、復(fù)雜行政處罰案件提出的更高要求，其性質(zhì)屬于一般規(guī)定之外的特殊規(guī)定。

其次，集體討論應(yīng)當(dāng)在法制審核后、行政處罰決定作出前進(jìn)行。一方面，《行政處罰法》第五十八條規(guī)定了需要進(jìn)行法制審核的情形，從該條的立法意義來看，法制審核的結(jié)果是集體討論的重要參考。在集體討論之前，由行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)對(duì)行政處罰的主體、事實(shí)與證據(jù)、法律法規(guī)適用、法定程序、行政裁量權(quán)運(yùn)用、執(zhí)法文書格式等合法性、規(guī)范性問題進(jìn)行審查，得出初步審查結(jié)論，并在集體討論時(shí)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人匯報(bào)法制審核的結(jié)論，有利于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人全面了解案件情況，作出準(zhǔn)確、科學(xué)、合法的決策。另一方面，若集體討論后再進(jìn)行法制審核，則相當(dāng)于架空法制審核的意義。

綜上，筆者認(rèn)為，集體討論程序應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查終結(jié)后、法制審核后（若有）以及行政處罰決定作出前進(jìn)行。

（二）集體討論程序與行政處罰事先告知的順序

關(guān)于集體討論程序應(yīng)當(dāng)在行政處罰事先告知之前還是之后進(jìn)行這一問題，主要有以下三種觀點(diǎn)： 

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體討論程序應(yīng)當(dāng)在行政處罰事先告知之前進(jìn)行。其主要理由有：第一，行政處罰事先告知書必須全面、具體地告知當(dāng)事人行政處罰決定書的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)若不經(jīng)集體討論，無法告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)。第二，基于行政處罰的安定性和權(quán)威性，行政處罰事先告知包含了擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)。即便是“擬作出”，也有準(zhǔn)確性的要求，應(yīng)當(dāng)與最終的處罰決定基本一致。若行政處罰事先告知后，當(dāng)事人未進(jìn)行陳述、申辯和聽證，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人經(jīng)集體討論作出了與行政處罰事先告知內(nèi)容不一致甚至相左的決定，此時(shí)之前的行政處罰事先告知是否無效？是否需要按照行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定的內(nèi)容再進(jìn)行一次行政處罰事先告知？第三，有地方性規(guī)范予以支撐，如《江蘇省高級(jí)人民法院公安行政案件若干問題審理指南》中規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定程序在行政處罰事先告知程序之前完成，當(dāng)事人收到擬行政處罰告知后，提出有實(shí)質(zhì)意義的陳述和申辯意見，或依當(dāng)事人申請(qǐng)組織召開聽證會(huì)后，公安機(jī)關(guān)未再次進(jìn)行集體討論的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被訴行政處罰決定違反法定程序。”

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體討論程序應(yīng)當(dāng)在行政處罰事先告知之后進(jìn)行。其主要理由如下：第一，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查終結(jié)后進(jìn)行處罰告知或聽證告知，當(dāng)事人若在陳述、申辯中提出新的事實(shí)、理由和證據(jù)影響案件事實(shí)與處罰情節(jié)的認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)需進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)。在案件所有違法事實(shí)尚未查清前，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)將案件提交負(fù)責(zé)人審查或通過集體討論形成決定。第二，在行政處罰事先告知前進(jìn)行集體討論會(huì)實(shí)質(zhì)影響當(dāng)事人在陳述、申辯和聽證中提出的內(nèi)容和事實(shí)。第三，集體討論程序應(yīng)在法制審核程序之后的案件最后處理階段進(jìn)行。集體討論所指向的案件處理決定，應(yīng)指通過集體討論研究敲定案件處理的最終內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在對(duì)重大處罰或重大決策進(jìn)行論證參考并提出審核意見的法制審核程序之后，根據(jù)集體討論形成的研究結(jié)論制作行政處罰文書。

第三種觀點(diǎn)綜合前兩種觀點(diǎn)指出，由于法律并未限制集體討論的次數(shù)，行政處罰事先告知前后均可以進(jìn)行集體討論。既避免在行政處罰事先告知之前無法形成全面的擬作出的行政處罰內(nèi)容和事實(shí)、理由、依據(jù)，也可以在當(dāng)事人提出陳述、申辯與聽證后，就新出現(xiàn)的事實(shí)和理由進(jìn)行審查并經(jīng)集體討論形成最終意見。

結(jié)合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，集體討論程序應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查終結(jié)后、行政處罰事先告知后以及法制審核后（若有）進(jìn)行。

首先，保障行政相對(duì)人在處罰過程中的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)與監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代行政法治的一項(xiàng)基本原則。《行政處罰法》第四十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。”因此，行政處罰決定前的告知義務(wù)屬于行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。集體討論決定應(yīng)當(dāng)在聽取當(dāng)事人的陳述、申辯意見之后進(jìn)行，集體討論決定必須有當(dāng)事人的陳述、申辯意見作為參考。若集體討論已經(jīng)結(jié)束，具體的行政處罰內(nèi)容已經(jīng)確定，那么當(dāng)事人后續(xù)的陳述、申辯便失去了實(shí)際意義。

其次，《行政處罰法》第六十五條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，依照本法第五十七條的規(guī)定，作出決定。”聽證程序的核心價(jià)值在于為行政相對(duì)人提供申辯渠道，有效保障其程序參與權(quán)利，同時(shí)防止行政處罰權(quán)的濫用。聽證案件往往對(duì)行政當(dāng)事人的權(quán)益影響較大，如果在聽證前已經(jīng)實(shí)施了集體討論，實(shí)質(zhì)上架空了聽證程序的存在價(jià)值，損害了當(dāng)事人的程序性權(quán)益，影響到處罰程序的公正以及案件處理決定的實(shí)體公正。即使在聽證程序結(jié)束后再次進(jìn)行集體討論，行政機(jī)關(guān)也無法彌補(bǔ)先前已經(jīng)違法的集體討論行為。

再次，實(shí)踐中有司法案例支持集體討論程序應(yīng)當(dāng)在聽證告知之后進(jìn)行，如某建材有限公司訴南通市生態(tài)環(huán)境局行政處罰案的行政判決書中載明：“行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、方式、時(shí)空等要素構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)過程……行政行為的作出應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的順序、步驟進(jìn)行，不能跳躍或者顛倒法律規(guī)定的順序、步驟實(shí)施，否則將會(huì)侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也會(huì)損害法律的權(quán)威……聽取當(dāng)事人的陳述、申辯意見以及組織聽證等均屬于調(diào)查程序……根據(jù)《行政處罰法》第三十八條第一款的規(guī)定，只有在行政執(zhí)法人員對(duì)違法事實(shí)調(diào)查終結(jié)的前提下，才能啟動(dòng)行政處罰的決定程序……在聽證之前即進(jìn)行集體討論決定行政處罰結(jié)果，系調(diào)查未終結(jié)即作出行政處罰決定，屬于行政程序顛倒，違反法定程序。況且，行政機(jī)關(guān)在聽證之前即對(duì)違法行為進(jìn)行集體討論定案，侵害了行政相對(duì)人對(duì)聽證程序和價(jià)值的信賴，損害了其預(yù)期的合法性利益，將導(dǎo)致行政處罰聽證程序的形同虛設(shè)，也無法實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人借助聽證程序?qū)π姓?zhí)法權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督的目的。”

最后，針對(duì)基于行政效率的考量，擔(dān)心經(jīng)集體討論后，行政處罰事先告知的內(nèi)容與最終的行政處罰決定不一致。筆者認(rèn)為，一方面，在聽證后結(jié)合全部案件事實(shí)、證據(jù)、爭(zhēng)議點(diǎn)及法制審核意見（若有）進(jìn)行集體討論，更能確保討論的針對(duì)性與全面性，既符合行政合法性與合理性原則，也兼顧行政效率。另一方面，若集體討論后需調(diào)整處罰結(jié)果，其依據(jù)是當(dāng)事人的陳述、申辯、聽證意見及相關(guān)事實(shí)證據(jù)。通過嚴(yán)格的事實(shí)認(rèn)定與法律適用作出變更，這正是行政機(jī)關(guān)審慎依法行政的體現(xiàn)，而非隨意更改。

三、行政處罰中集體討論的具體程序規(guī)范

確定了集體討論的程序節(jié)點(diǎn)后，還需進(jìn)一步明確與細(xì)化集體討論所涉及的組織形式、意見載體、參與人員及表決方式等內(nèi)容。

（一）關(guān)于集體討論的組織形式

在集體討論的組織形式方面，實(shí)踐中各地的具體做法存在差異。筆者認(rèn)為，會(huì)議是集體討論的必要形式，且必須通過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人之間線上或線下的面對(duì)面會(huì)議進(jìn)行，而不能采用文件傳簽的方式。因?yàn)槲募骱灧绞饺狈ω?fù)責(zé)人之間的直接溝通交流，極易導(dǎo)致程序流于形式。近年來，山東、江蘇等地逐步探索設(shè)立了行政處罰案件審理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)重大、復(fù)雜案件的集體討論；還有些地區(qū)以辦公會(huì)或者黨組會(huì)的形式開展。

（二）關(guān)于集體討論的意見載體

行政機(jī)關(guān)履行集體討論程序后作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議或訴訟中將集體討論筆錄作為證據(jù)主動(dòng)提交法院予以審查。對(duì)于復(fù)雜、重大的行政處罰案件，法院也應(yīng)審查是否經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序，包括是否有集體討論的書面證據(jù)；未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論的，該行政處罰決定構(gòu)成重大程序違法，依法應(yīng)予撤銷。因此，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行集體討論程序的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)全面、客觀與規(guī)范地制作集體討論程序紀(jì)要。

記錄內(nèi)容通常應(yīng)涵蓋違法事實(shí)、主要證據(jù)與法律依據(jù)、程序、擬處理意見，同時(shí)需全面、如實(shí)記錄討論中針對(duì)爭(zhēng)議問題的不同意見。當(dāng)參與討論人員的意見基本一致時(shí)，可對(duì)前述內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要記錄，但必須全面、準(zhǔn)確地載明最終處理意見，并由所有參與人員簽字確認(rèn)并注明時(shí)間。若參與討論人員存在不同意見，則應(yīng)如實(shí)記錄各意見及其理由，同樣由所有參與人員簽字確認(rèn)并注明時(shí)間。

（三）關(guān)于集體討論的參與人員

首先，《行政處罰法》第五十七條第二款中“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的范圍，可參照《行政訴訟法》第三條第三款“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”中有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第一百二十八條第一款規(guī)定：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。”《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》（法釋〔2020〕3號(hào)）第二條規(guī)定：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人，參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。被訴行政機(jī)關(guān)委托的組織或者下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，不能作為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。”因此，筆者認(rèn)為，行政處罰集體討論中的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人，參與分管集體討論所涉行政處罰案件實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人，受委托組織和下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人排除在外。

其次，關(guān)于集體討論需要多少名負(fù)責(zé)人參加才有效的問題，實(shí)踐中各地的做法存在差異。例如，《吉林省應(yīng)急管理部門較重以上行政處罰案件集體討論制度（試行）》第四條規(guī)定：“給予較重以上行政處罰的集體討論，采用會(huì)議的形式進(jìn)行。集體討論須有半數(shù)以上部門負(fù)責(zé)人到會(huì)方可舉行，其中分管查辦案件機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱承辦機(jī)構(gòu)）的部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)。”《杭州市綜合行政執(zhí)法局復(fù)雜重大行政處罰案件集體討論規(guī)定》第五條規(guī)定：“參加集體討論的局領(lǐng)導(dǎo)班子成員人數(shù)不得少于三分之二。”有觀點(diǎn)認(rèn)為，一般情況下，集體討論需有三分之二以上的負(fù)責(zé)人參加才有意義，對(duì)于特別重大或者影響較大的行政處罰案件，還應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人親自參加并主持。

筆者認(rèn)為，這一問題可參考《重大行政決策程序暫行條例》第三十條第一款規(guī)定的“決策草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論”，行政處罰案件的集體討論可采用全體會(huì)議或者常務(wù)會(huì)議的形式進(jìn)行。若參與人員為前述所有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，則以全體會(huì)議的形式開展集體討論；除此之外，可采用常務(wù)會(huì)議的形式，且常務(wù)會(huì)議的出席人數(shù)應(yīng)當(dāng)達(dá)到全體人數(shù)的二分之一以上。

（四）關(guān)于集體討論的決議方式

行政處罰集體討論的決議方式，主要存在“少數(shù)服從多數(shù)”和“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”兩種模式。其中，“少數(shù)服從多數(shù)”的簡(jiǎn)單民主制是常見且操作便捷的表決方式，其優(yōu)勢(shì)在于能充分體現(xiàn)集體討論中各成員的意見，使作出的最終決定更貼合情理；“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”則旨在通過發(fā)揮行政首長(zhǎng)的作用，在復(fù)雜的行政事務(wù)中更高效地維護(hù)公共利益。

我國(guó)實(shí)行的民主集中制，兼具民主與集中的特點(diǎn)。《憲法》第三條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，我國(guó)的民主集中制是“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”。《重大行政決策程序暫行條例》第三十條第二款進(jìn)一步規(guī)定：“討論決策草案，會(huì)議組成人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見，行政首長(zhǎng)最后發(fā)表意見。行政首長(zhǎng)擬作出的決定與會(huì)議組成人員多數(shù)人的意見不一致的，應(yīng)當(dāng)在會(huì)上說明理由。”這一制度既充分吸納了集體討論中全體成員的意見，又保障了行政首長(zhǎng)主觀能動(dòng)性的有效發(fā)揮。

筆者認(rèn)為，從行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序的立法本意來看，盡管各負(fù)責(zé)人均可充分發(fā)表意見，但該程序的設(shè)置目的并非取代行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而是通過集體討論提供參考，輔助行政首長(zhǎng)作出決議，案件的最終決定權(quán)仍歸屬于行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)。行政法意義上的“集體討論決定”與“集體表決”存在明確界限：集體表決意味著最終決定權(quán)脫離行政首長(zhǎng)，而集體討論決定則不同——當(dāng)參會(huì)人員觀點(diǎn)一致、形成統(tǒng)一處理意見時(shí)，行政首長(zhǎng)采納該意見并形成處理決定；若參會(huì)人員觀點(diǎn)有分歧、無法達(dá)成一致，行政首長(zhǎng)可選擇不采納集體意見，或僅采納其中部分意見，最終由其作出決定性結(jié)論。

四、集體討論程序可否由受委托組織實(shí)施

《行政處罰法》第二十條及第二十一條規(guī)定了行政處罰的委托實(shí)施。在行政處罰實(shí)施的委托關(guān)系中，針對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的集體討論程序，應(yīng)當(dāng)由委托方行政機(jī)關(guān)還是受委托組織來實(shí)施？關(guān)于這一問題，現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中尚無規(guī)定和解釋。

在最高人民法院舉辦的2025年第五期“行政審判講堂”上，受最高人民法院行政審判庭委派，一級(jí)高級(jí)法官劉濤審判長(zhǎng)對(duì)此進(jìn)行了答疑：“行政機(jī)關(guān)委托符合法定條件的組織實(shí)施行政處罰的，《行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定的集體討論程序由誰(shuí)實(shí)施，該法沒有明確規(guī)定。我們認(rèn)為，一般來說，集體討論程序可由受委托組織實(shí)施。第一，通常情形下，委托行政處罰意味著由受委托組織實(shí)施行政處罰的全過程……一般情形下，行政機(jī)關(guān)將行政處罰的整個(gè)過程委托給受委托組織實(shí)施，而非其中的部分環(huán)節(jié)。第二，通常情形下，受委托組織具備實(shí)施行政處罰全過程的法定條件……一般情形下，受委托組織具有實(shí)施包括集體討論程序在內(nèi)的行政處罰全過程的能力和條件。第三，委托行政機(jī)關(guān)亦可直接實(shí)施包括集體討論程序在內(nèi)的委托行政處罰事項(xiàng)。根據(jù)《行政處罰法》第二十條第三款規(guī)定，委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。委托行政處罰不排斥委托行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施委托的事項(xiàng)，在特定情形下，受委托組織提請(qǐng)委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施集體討論程序，或者行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施集體討論程序，均不違反法律規(guī)定。”據(jù)此，一般來說，集體討論程序可由受委托組織實(shí)施。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，集體討論程序不可以由受委托組織實(shí)施。如司法部發(fā)布的第一批行政執(zhí)法典型案例之一的“山東某市司法局對(duì)市交通運(yùn)輸局行政處罰程序不當(dāng)執(zhí)法監(jiān)督案”，其監(jiān)督意見載明：“市司法局開展行政執(zhí)法監(jiān)督，核查后認(rèn)為，執(zhí)法支隊(duì)作為市交通運(yùn)輸局下設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，其負(fù)責(zé)人不是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，其集體討論不能代替市交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)人集體討論。雖然該行政處罰決定是以市交通運(yùn)輸局名義作出的，但在內(nèi)部審批程序上存在以支隊(duì)負(fù)責(zé)人審批替代該局負(fù)責(zé)人審批和以支隊(duì)集體討論替代該局集體討論的問題，涉嫌違反《行政處罰法》第五十七條第二款‘對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定’的規(guī)定。”

此外，北京市一中院出具的“北京市水務(wù)局等與北京青石嶺旅游開發(fā)有限公司其他二審行政判決書”中，從文義解釋、機(jī)構(gòu)建制以及立法目的的角度認(rèn)為，即使在委托與被委托的關(guān)系之下，受委托組織也不能替代行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政處罰的過程中進(jìn)行集體討論。原因是：“第一，從法律解釋的角度來說，文義解釋是法律解釋的起點(diǎn)和終點(diǎn)，其他解釋都需以文義解釋為基礎(chǔ)。從《行政處罰法》第三十八條第二款和《水行政處罰實(shí)施辦法》第三十條第三、四款的文義可以明確得出，較重的行政處罰應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人即水行政處罰機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人集體討論，從文義解釋角度不能得出系由水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體討論。第二，從機(jī)構(gòu)建制的角度來說……縣級(jí)以上人民政府的水行政主管部門可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的水政監(jiān)察專職執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)施水行政處罰，故懷柔區(qū)水務(wù)局與區(qū)水政監(jiān)察大隊(duì)在作出行政處罰的過程中系委托與被委托的關(guān)系——懷柔區(qū)水務(wù)局是水行政主管部門，區(qū)水政監(jiān)察大隊(duì)則系依法成立的管理水利事務(wù)的事業(yè)組織。但即使是在此種委托與被委托的關(guān)系之下，行政機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人也當(dāng)然不能替代行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在行政處罰的過程中進(jìn)行集體討論。第三，從立法目的的角度來看，《行政處罰法》及《水行政處罰實(shí)施辦法》均規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論是給予較重行政處罰必須履行的法定程序，亦是與作出一般行政處罰相區(qū)隔的特殊程序，旨在更好地保障行政處罰相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。負(fù)責(zé)人集體討論可能會(huì)對(duì)處罰結(jié)論造成直接的影響，不同的主體進(jìn)行討論，討論出來的處罰結(jié)果可能不同，處罰結(jié)果的不同勢(shì)必會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。所以，是否經(jīng)過負(fù)責(zé)人集體討論，以及集體討論的主體是誰(shuí)，應(yīng)當(dāng)屬于法院對(duì)行政行為合法性的審查范圍。”

筆者認(rèn)為，判斷行政處罰中的集體討論程序可否由受委托組織實(shí)施，需嚴(yán)格依據(jù)《行政處罰法》第五十七條的條文解釋，集體討論程序的參與人員、決議方式以及立法目的綜合分析。第一，從《行政處罰法》第五十七條的規(guī)范內(nèi)容來看，該條明確了作出最終行政處罰決定的兩種方式：一是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查決定；二是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。這表明，作出最終行政處罰決定的職權(quán)專屬于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。受委托組織的負(fù)責(zé)人不能等同于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，不具備行使該職權(quán)的主體資格。第二，從集體討論程序的決議方式來看，盡管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以充分發(fā)表意見，但該程序的設(shè)置目的并非取代行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而是通過集體討論為行政首長(zhǎng)提供決策參考，案件的最終決定權(quán)仍歸屬于行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)。受委托組織無法實(shí)現(xiàn)由行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)行使最終決定權(quán)這一機(jī)制。第三，從集體討論程序的參與人員來看，行政處罰集體討論中的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人，參與分管集體討論所涉行政處罰案件實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。受委托組織和下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人既不能以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人身份參與集體討論，更無權(quán)依據(jù)集體討論結(jié)果作出行政處罰決定。第四，從集體討論程序的立法目的來看，該程序是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出最終行政處罰決定的方式之一，針對(duì)重大、復(fù)雜案件而設(shè)，旨在通過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人層級(jí)的集體智慧，保障行政處罰決定的合法公正。若由受委托組織的負(fù)責(zé)人替代實(shí)施，不僅可能實(shí)質(zhì)影響行政相對(duì)人的權(quán)益，還會(huì)降低程序正義的標(biāo)準(zhǔn)，違背該程序的設(shè)定目的與實(shí)際價(jià)值。綜上，筆者認(rèn)為，集體討論程序不應(yīng)由受委托組織實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

行政處罰中的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序作為保障程序正義的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)，其核心價(jià)值在于通過規(guī)范化的集體討論，保障重大、復(fù)雜行政處罰案件的合法性與合理性。當(dāng)前實(shí)踐中對(duì)圍繞這一程序的幾項(xiàng)問題尚未形成共識(shí)，本質(zhì)上反映了法律條文穩(wěn)定性與執(zhí)法場(chǎng)景復(fù)雜性之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。

充分釋放集體討論程序的“安全閥”效能，既需要通過司法解釋進(jìn)一步明確統(tǒng)一的程序節(jié)點(diǎn)、具體的程序規(guī)范及實(shí)施主體，為執(zhí)法實(shí)踐提供清晰指引；也需要行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中強(qiáng)化職權(quán)法定與程序正當(dāng)意識(shí)，讓這一制度在法治政府建設(shè)中持續(xù)發(fā)揮規(guī)范行政職權(quán)、保障公民權(quán)益的重要作用，真正實(shí)現(xiàn)《行政處罰法》“懲治違法”與“保障權(quán)益”的雙重立法目的。

盧意光

上海市通力律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)外事委員會(huì)委員、行政法專業(yè)委員會(huì)主任，全國(guó)律協(xié)醫(yī)藥衛(wèi)生法律專業(yè)委員會(huì)副主任，上海市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)委員

業(yè)務(wù)方向：行政法專業(yè)、醫(yī)藥健康專業(yè)

趙文婷

上海市通力律師事務(wù)所律師

業(yè)務(wù)方向：行政法專業(yè)