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人民法院實施新行政訴訟法一周年綜述
來源：中華全國律師協會 日期：2016-05-11 作者：全國律協 閱讀：3,832次
做依法治國的實踐者和捍衛者
人民法院實施新行政訴訟法一周年綜述
最高人民法院行政審判庭
春天，是為昨天的汗水開出花朵的日子；春天，是為明天的希望播下種子的季節。
在波瀾壯闊的歷史畫卷中，春天總是孕育著未來和希望。2015年5月1日，于法律人而言，是一個非比尋常的日子。因為這一天是推進全面依法治國進程中至關重要的一天，是加快法治政府建設值得銘記的一天，是開啟行政審判工作全新航程的一天。這一天，因為修改后的行政訴訟法付諸實施，將成為共和國法治建設史上非常值得珍藏的春天記憶。
法律乃治國之重器，良法為善治之前提。2014年11月1日，為解決行政訴訟領域“立案難、審理難、執行難”等突出問題，十二屆全國人大常委會第十一次會議審議通過了修改后的行政訴訟法，并決定自2015年5月1日起施行。新法從立案登記制到行政機關負責人出庭應訴、從復議機關作共同被告到設立跨行政區劃法院、從行政協議納入行政訴訟受案范圍到附帶審查行政規范性文件，等等，囊括了強化人權保障、監督依法行政、推進法治建設、保障公平正義的豐富內涵。新法的頒布，是中國法治建設的一座新的里程碑，百姓為之振奮、學界為之大書、舉國為之稱贊。
“喜看稻菽千重浪，遍地英雄下夕煙。”一年來，各級人民法院嚴格貫徹實施新法，從立案到開庭，從審判到執行，每一個工作細節都體現著對公民權利的精心呵護，每一個裁判結果都彰顯著共和國法治進步的力量。
立案登記：
讓寫在紙上的法律成為百姓權益的活盾牌
金秋的北京，總會給人帶來特別的期待。
解決經濟社會發展中的一系列問題，必須密織法律之網，強化法治之力。為了解決“告狀難”的司法痼疾，2014年10月，黨的十八屆四中全會向全國人民做出莊嚴承諾：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。”這充分彰顯了黨中央厲行法治和依靠法治解決各種社會矛盾的堅定決心。這一重大改革舉措隨即在社會矛盾累積較為突出的行政訴訟領域得到體現。新法規定，人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。新行政訴訟法司法解釋及時跟進并作了詳細規定。接著，2015年4月15日，經中央批準，最高人民法院下發了推行立案登記制改革的司法文件和立案登記的司法解釋，與修改后的行政訴訟法和司法解釋同步實施。“有權利必有救濟”。立案登記制改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是推進法治中國建設的應有之義，是人民法院踐行司法為民、確保公正司法的重要內容，對于加快建設公正高效權威的社會主義司法體制具有重大而深遠的意義。
長期以來，由于行政訴訟的特殊性，行政干預和地方干預時有發生，過去一些地方出臺限制受理行政案件的“土政策”“潛規則”，將老百姓的訴求拒之門外，導致大量矛盾演化為私力救濟或群體性事件。事實上，行政案件的數量在一定程度上是經濟社會快速發展和國家治理體系現代化的晴雨表。當全體社會成員愿意選擇行政訴訟解決“官民矛盾”時，社會治理的法治化、民主化和科學化水平就會躍上一個新的臺階。據不完全統計，經濟高速發展的德國僅有8000余萬人口，每年卻受理行政案件約60萬件左右。相比而言，我國人口13億，而一審行政案件長期徘徊在10萬件左右。通過法治渠道解決問題化解矛盾，行政訴訟還有較長的一段路要走。
“堅持以憲法和法律為依據，以群眾需求為導向，從解決實際問題入手，對依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，切實保障當事人訴權，從制度上、源頭上解決人民群眾反映強烈的‘立案難’問題。”周強院長擲地有聲的話語贏得了全國人大代表和社會各界的高度肯定。一年來，最高人民法院要求嚴格貫徹落實新法，對隨意限制當事人訴權的“土政策”堅決予以清理；對違法增設受理條件的“潛規則”堅決予以鏟除；明確禁止以往個別地方采取的“三不”（不收起訴狀、不收材料、不出裁定）措施，為人民交出了一份滿意的答卷。
一子落而全盤活。2015年5月1日至2016年3月31日，全國法院受理一審行政案件達到220259件，同比上升59.23%；僅2015年5月就受理一審行政案件2.6萬件，同比上升221%。行政訴訟“立案難”的問題基本得到解決。據測算，2016年人民法院受理行政案件將在2015年的基礎上繼續成倍增長。全面推行立案登記制，真正體現了“把方便留給群眾，把困難留給法院”的為民宗旨，堅定了人民群眾對建設中國特色社會主義法治國家的信心。
首長出庭：
彰顯公權力在行政訴訟中的有序、謙抑和文明
“現在開庭！”2016年4月11日上午，隨著審判長敲響法槌，貴州省貴陽市中級人民法院像往常一樣，開庭審理一起普通征地拆遷行政案件。然而，這次庭審卻因為一個人的出現變得不同尋常，這個人就是貴州省副省長陳明鳴。這天，他像所有當事人一樣出示證件進入法庭，代表貴州省政府坐在了被告席上。據了解，陳鳴明作為省部級領導干部出庭應訴，在全國尚屬首例。因此成為第一個“吃螃蟹”的人，在社會上引起了廣泛關注和強烈反響，具有非常積極的示范和標桿意義。
幾千年的封建歷史，使得“忌訟”“厭訟”“民卑官尊”等在中國傳統文化觀念中根深蒂固。在司法實踐中，行政機關負責人出于種種考慮一般不愿與百姓對簿公堂，因此導致行政機關負責人出庭應訴率不高、僅委托律師出庭應訴以及“出庭不出聲”等成為普遍現象。長期以來，老百姓對于告“官”不見“官”意見很大。為了推動行政機關負責人出庭應訴，全國人大代表年年呼吁，學界鴻儒積極倡導，人民大眾翹首以盼。行政機關負責人出庭應訴最終上升為法律制度。新法規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。新法將行政機關負責人出庭應訴明確為法律義務，其目的就是強化行政機關的法治意識，促進行政爭議實質性化解。一者，有利于行政機關增強依法行政意識，及時發現執法中存在的問題，從源頭上預防和減少行政爭議的發生；二者，行政機關負責人能夠直觀地了解執法現狀，更能體察行政相對人的處境和困難，有助于生效裁判的及時執行；三者，負責人出庭應訴彰顯了行政機關勇于接受監督、敢于承擔責任的良好形象，易于取得行政相對人的理解，緩解“官”民矛盾；四者，行政機關實行首長負責制的特點，有利于推動行政糾紛在訴訟中得到實質性化解。
春風化雨花更芳。新法實施一年來，最高人民法院不斷加強與國務院法制辦等有關部門的溝通協調，積極推動行政機關負責人出庭應訴制度的落實。國務院各部門亦給予高度重視，紛紛制定下發貫徹行政機關負責人出庭應訴制度的規定和措施；各地行政機關也積極采取多種措施落實行政機關負責人出庭應訴制度。與以往相比，行政機關負責人出庭應訴制度正在逐步得以落實。首先看數量，上海市法院2015年開庭的行政案件中，行政機關負責人出庭應訴759人（次），與2014年相比上升67.2%；山東省法院2015年開庭的行政案件中，行政機關負責人出庭應訴達1637人（次），同比增長4倍；在北京市第四中級人民法院受理的所有行政案件中，區政府行政機關工作人員出庭率達100%。其次看比例，如北京市平谷區人民法院打造的“平谷路徑”，1.0版解決“告官不見官”問題，2.0版解決“出庭不出聲”問題，3.0版著力實現行政爭議實質性化解。在平谷區人民法院2015年審理的行政案件中，行政機關負責人出庭應訴96件，出庭應訴率為63.6％。第三看級別，除上述陳明鳴出庭應訴的例子外，近日，在最高人民法院行政庭赴山東省濟南市開庭審理一起廉租房權益保障案件時，濟南市住房保障和房產管理局局長出庭應訴。在北京市審理的以區政府為被告的行政案件中，區長出庭應訴已經漸為常態。隨著新法的深入實施，行政機關負責人出庭應訴，已成為法治中國建設征程中一段亮麗的風景。
共同被告：
內部監督和責任連帶助推法治政府建設
2015年5月27日上午，山東省政府法制辦行政應訴調解處負責人作為省政府訴訟代理人，在威海市中級人民法院審理的一起行政許可案件中，陳述行政復議程序的合法性。這是2015年5月1日新法實施后，山東省政府首次作為共同被告參加行政訴訟案件。新法規定，不管復議機關改變還是維持原行政行為，相對人起訴的，復議機關都會成為被告。復議維持的，復議機關與作出原行
政行為的機關作共同被告。
然而，在行政訴訟法的修改過程中，復議機關作共同被告的規定，贊成者有之，反對者亦不在少數。爭吵聲猶在耳旁，新法已滿周歲。復議機關究竟有無必要作共同被告呢？讓我們來看兩組數據：自2011年至2014年，復議機關作出維持決定的比率分別為59.18%、57.66%、55.84%、59.73%；而行政訴訟作出維持判決的比率分別為22.64%、20.27%、22.01%、22.20%。兩相對比，不難發現，行政復議與行政訴訟之間的維持率存在明顯反差，說明行政復議制度作為解決行政爭議的重要方式之一，在實際運轉過程中有可能背離制度設立的初衷。究其原因，復議機關通常是作出原行政行為機關的上級機關，同時又慮及成為被告，復議機關一般不愿改變下級機關的行政行為，變成了消極的“維持會”，為社會各界所詬病。
新法將作出維持決定的復議機關列為共同被告，其目的就是為了解決復議虛化、程序空轉等問題，有效發揮復議制度內部層級監督的功能，助力法治政府建設。一年來，各級政府及其職能部門、各級法院認真貫徹新行政訴訟法，復議機關作共同被告的案件大幅增加。如2015年國土資源部單獨作被告案件128件，因復議作共同被告案件163件，合計比2014年上升780%；2015年上海市法院自新法實施后共受理以國務院部門作被告的行政案件61件，受理以市政府作被告的案件366件，同比上升27.2倍。
“兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山。”新法實施后，復議機關的維持率正在下降，而行政訴訟的維持率卻在提高，這一可喜變化，也正說明了包括復議機關在內的行政機關依法行政的意識和水平越來越高，復議機關發揮內部層級監督的作用和功能越來越好。復議機關作共同被告這一基于中國國情開出的“中藥”，正在發揮出越來越好的療效。
管轄變革：
在體制機制的改革中匯聚公平正義的不竭動力
“惟改革者進，惟創新者強。”
2014年12月底的北京，已是隆冬初現、寒意漸濃。但在豐臺區三頃地甲3號的大門里卻是暖意融融，隨著最高人民法院常務副院長沈德詠手中的紅幔徐徐落下，北京市第四中級人民法院正式掛牌成立。而就在兩天前，作為與北京市第四中級人民法院一起成為首批跨行政區劃的試點法院，上海市第三中級人民法院亦宣告成立。中央關于跨行政區劃法院的司法改革部署，讓人民群眾對司法的獨立與公正充滿了信心。
多年來，我國司法管轄區與行政區劃高度重合，司法實踐中的“主客場”問題一直未能得到有效解決。尤其在行政訴訟領域，由于被告主體的特殊性和法院管理體制的制約，行政審判工作更容易受到隱性影響和不當干預。為破除這一弊端，黨的十八大和十八屆四中全會提出，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，探索設立跨行政區劃人民法院。2014年底，根據中央部署，最高人民法院在深圳和沈陽分別設立第一巡回法庭和第二巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。此外，新法對行政審判體制機制作了相應調整，經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。
設立跨行政區劃法院是我們黨在推進全面依法治國謀篇布局中走出的關鍵一步，目的在于解決行政審判工作面臨的體制性、機制性障礙，堅決用制度手段阻隔行政干預，建立普通案件在行政區劃法院審理，特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。從目前運行的實際情況來看，最高人民法院巡回法庭和北京、上海兩地跨行政區劃法院已取得積極成效，社會各界普遍給予高度評價。2015年第二巡回法庭共受理行政案件193件，占比22%，其中跨省行政和民商事案件共計133件，占全庭受理行政和民商事案件的19.73%；北京市第四中級人民法院2015年共受理行政案件1397件，占受理案件總數的73.8%。一年來，最高人民法院巡回法庭和北京、上海跨區劃法院的改革蹄疾步穩，積小功而成大勝，乘數效應日益彰顯，在保護行政相對人合法權益、促進行政爭議實質性化解、推動法治政府建設方面取得了顯著而積極的成效。
改革從來沒有固定的模式。在改革的道路上，需要把加強頂層設計與鼓勵基層創新結合起來。除設立跨行政區劃法院外，為改變被告行政機關所在地法院管轄行政案件易受干預的局面，不少地方法院也在開展提級管轄、異地交叉管轄、相對集中管轄等多種形式的管轄制度改革。去年，最高人民法院下發了關于跨行政區域集中管轄行政案件的指導文件，要求各高級人民法院結合本地實際制定改革方案，積極慎重推進行政案件跨行政區劃集中管轄，目前已經批準了廣東等近20個省市上報的行政訴訟管轄改革方案，一些省市的管轄改革已經取得良好成效，這一改革正在穩步推進。
公益訴訟：
不斷拓展和延伸行政審判肩負的社會責任
古城金沙，位于貴州省西北部，山川毓秀、礦產富集。因地處偏遠、交通不便而名不見經傳。然而在2014年底，這座黔西的安逸小縣卻因一起行政公益訴訟案件進入了公眾的視線。2014年10月20日，金沙縣人民檢察院以行政公益訴訟原告身份將金沙縣環保局訴至仁懷市人民法院。這是黨的十八屆四中全會提出關于探索建立檢察機關提起公益訴訟制度后，檢察機關提起的第一例行政公益訴訟案件。接著，2015年7月1日，全國人民代表大會常務委員會發布了《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，正式拉開了行政公益訴訟的序幕。
不同于傳統的“民告官”模式，檢察機關提起公益訴訟的“原告”由普通百姓換成了履行法律監督職能的檢察機關，“官”告“官”的訴訟架構不僅有利于發揮檢察機關在調查取證方面的優勢，更改變了傳統行政訴訟中原告的弱勢地位，對于治理行政機關懶政怠政具有重要意義。《決定》發布以來，全國各試點地區法院嚴格按照全國人大授權決定、民事訴訟法、行政訴訟法以及相關規范性文件的規定，積極支持檢察機關提起公益訴訟試點工作，依法維護國家利益和公共利益，使行政公益訴訟這一制度創新取得了新的進展。自去年7月試點以來，全國法院共受理檢察機關提起公益訴訟案件15件。其中，行政公益訴訟7件，民事公益訴訟7件，行政、民事一并審理公益訴訟1件。目前，所有受理案件中已經開庭審理的6件，當庭宣判5件，當庭宣判率達80%。
法治發展的腳步前后相續。行政公益訴訟制度的嘗試和建立，豐富和完善了行政訴訟體系的結構，是監督和糾正行政機關違法、濫權和不作為，促進行政法治運行的重要舉措，是防止發生“公地悲劇”的重要保障。經過近一年的試點工作，檢察機關提起公益訴訟制度的優勢正在逐步顯現，人民法院保護公共利益的積極作用正在不斷放大。據了解，各地法院受理的大部分公益訴訟案件中，被訴行政機關大都在開庭前即糾正了違法行為，取得良好的法律效果和社會效果。比如，貴州省福泉市人民法院受理的錦屏縣環境保護局不履行法定職責一案，環保局雖然對違法企業作出過多次處理，檢察機關亦多次督促該局履行監管職責，但環境違法行為仍在持續。人民法院受理后，依法進行釋明、建議和督促工作，促使當地政府開展了集中整治專項行動，關停了涉案企業，充分展示了行政公益訴訟在督促行政機關履行法定職責、維護公共利益方面的積極作為。
“道雖邇，不行不至”。為推進公益訴訟試點改革，最高人民法院先后四次召開會議，兩次下發通知，就推進和指導檢察機關提起公益訴訟試點工作進行部署。今年4月，最高人民法院召開了人民法院審理檢察機關提起公益訴訟案件工作座談會，下發了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，就人民法院審理此類案件的具體程序作了規定。
判決導引：
從個案的裁判法理中追尋法治進步的力量
法律的價值在于經驗，而不在于邏輯。與豐富生動的社會實踐相比，法律永遠是抽象的和滯后的。人民群眾和社會各界對司法實踐中“同案不同判”的問題格外關注，引發了對大陸法系法律裁判方法的批評和質疑。相對于抽象的法律條文，案例具有較強的適應性，可以將抽象的法條生動化，達到以案釋法的效果。為統一司法裁判標準，規范自由裁量權的范圍，克服因成文法的不確定性導致裁判結果多樣性的問題，最高人民法院高度重視案例的示范和指導作用，取得了積極成效。
讓案例來縮小法律條文與個案差異之間的距離，可以起到事半功倍的效果。通過加強案例指導工作，對有明確規則，在適用時已經產生較好法律效果和社會效果的，通過案例發揮示范作用；對雖有規則，但規則剛剛出臺或者適用不明確的，借助案例幫助理解規則的適用；對沒有明確規則，但審判實踐急需予以明確的，借助案例統一裁判標準。從行政審判的實踐來看，行政裁判的案例主要有三種：一是以最高人民法院名義發布的案例，指導性很強，各級法院可以參照使用；二是最高人民法院行政庭發布的案例，可稱之為參考性案例，對各級法院的行政審判工作具有一定指導意義；三是新聞宣傳典型案例，一般選取與社會熱點相關的典型案件，具備一定的示范作用。
從2014年開始，最高人民法院即注重從基層法院行政審判一線挖掘案例，并通過主流媒體、網站先后向全社會發布了“征收拆遷十大案例”“信息公開十大案例”“環境保護行政案件十大案例”和“行政不作為十大案例”。雖然這些案例的主要價值在于普法宣傳，但都是公眾普遍關注的案件類型，與公眾權益保護緊密相關，其裁判規則和內在法理值得參考借鑒。新法施行一年來，各級人民法院結合新法規定精神，在訴權保護、管轄制度改革、審判規則等方面又進行了許多有益的探索。為了進一步宣傳新法、理解新法、貫徹新法，2016年初，最高人民法院相繼發布了“經濟行政十大案例”和第二批“環境保護行政案件十大案例”，引起國內外輿論和媒體的廣泛關注，取得了良好的社會效果。“木受繩則直”。案例發布制度，不僅有利于統一裁判標準，提高法官司法能力，而且對于深化司法公開、構建社會誠信、提升司法公信亦具有重要促進作用。
我們正處在一個偉大的時代，偉大的時代呼喚偉大的判決。一個個鮮活的司法案例，映照著紛紜往復的人情世態。從社會各界評價和網絡輿情分析來看，行政案例發布工作已經成為統一裁判尺度、凝聚司法理念、展示法治價值的生動載體。
與法同行：
做法治政府建設的促進者和監督者
一部新的法律就是一個時代的符號。新行政訴訟法體現了當前深化司法體制改革的政策要求，在公民權利保護和規范行政權力運行等方面，積極回應了行政法學理論界和實務界以及廣大社會公眾的關切，增加了許多新制度、新規定。
一是把“解決行政爭議”作為行政訴訟法的目的之一。實質性解決行政爭議，把行政訴訟潛在的或隱含的功能明晰化，致力于解決行政訴訟程序“空轉”而不能根本化解爭議的突出問題。在這方面，人民法院已做了許多有益探索，一是大力推行多元化行政糾紛解決機制，實現行政訴訟與行政調解、行政裁決、行政復議等有機銜接；二是注重行政與司法的配合，推進行政審判與行政執法的良性互動，加強與行政機關的溝通協調；三是堅持以實質性化解行政爭議為出發點，繼續爭取行政機關主動變更或撤銷行政行為、并向當事人做好法律釋明工作。
二是對政府部門“紅頭文件”的一并審查。新法規定，公民、法人或其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。這一規定明確規定了對“紅頭文件”的合法性審查，回應了公眾對規范性文件接受司法監督的期待。
三是將行政協議納入行政訴訟受案范圍。行政協議標的往往涉及行政相對人重大財產權益，迫切需要加大行政法的保護力度。在社會各界的強烈要求和行政法學界的一致推動下，新法將行政協議列為行政訴訟的受案范圍，規定行政機關與公民、法人和其他組織之間訂立的政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議納入行政訴訟的受案范圍。隨著經濟社會的快速發展和人民群眾對政府依法行政水平的要求不斷提高，行政協議作為公共管理和服務的一種方式，具有傳統民事合同難以替代的獨特功用。司法實踐中，已經有大量行政協議糾紛進入行政訴訟領域，從類型上看，主要有國有土地使用權出讓合同、國有土地上房屋征收和補償合同、委托培養合同、探礦權出讓合同、行政強制執行協議、城鎮污水治理特許經營合同等。應當看到，由于存在雙方性、協商性和契約性，行政協議與傳統的行政行為有很大不同，將行政協議納入行政訴訟受案范圍，將會使行政審判在審查標準、舉證責任、效力判斷、行政機關權利救濟等方面面臨更大挑戰。
四是對行政附帶民事爭議可以一并解決。新法規定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。以前的做法是行政的歸行政審、民事的歸民事審，往往造成相互推諉，甚至相互矛盾，反而導致爭議得不到真正解決。行政訴訟引入一并請求解決相關民事爭議制度，對于方便當事人訴訟、節約司法資源、實質性化解行政爭議具有積極意義。實踐中，不少法院已經對與行政爭議相關聯的民事案件進行一并審理，已經實現了一并化解矛盾的積極效果。
“物有甘苦，嘗之者識；道有夷險，履之者知。”一年來，人民法院行政審判工作穩步推進，成效明顯。站在新的歷史起點上，我們的使命更加光榮，責任更加重大，任務更加艱巨。我們只有勿忘昨日艱辛，無愧今日擔當，不負明日夢想，戮力同心，接力奮斗，緊抓機遇，攻堅克難，人民法院才能更好地成為依法治國的實踐者和捍衛者！
責任編輯：蔡利艷
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