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三網融合的融合度、法律與監管機制的思考

2013年第08期    作者:矯 健    閱讀 7,228 次

         　從技術、經濟的角度看，應盡快推進我國三網融合的腳步，在此進程中，研究把握三網融合的融合度，建立與技術進步趨勢盡可能同一的政策、法律制度和監管機制，建立獨立的專門管理機構，避免各管理部門只從其代表的行業利益出發，而是站在更高的社會利益、國家利益的角度統籌、協調，科學地解決各種矛盾，以適應信息社會發展的需要。對此，本文從以下幾點進行論述。

　　 一、為因應技術進步而三網融合，各國或地區政策、法律的變革

　　隨著數字技術的發展，使傳統數據通信等電信業務與傳媒業務界限模糊。電信與傳媒業務的跨業經營成為一種新興的經營形態。不但傳統的網絡服務業者（ISP）可以通過互聯網提供廣播電視等服務，有線電視業者亦可利用其大量的線路頻寬，對有線電視用戶提供數據通訊服務。然而上述應用雖因數字科技的成熟在理論上成為可能，但卻因很多國家現行的傳媒與電信法律制度在事實上不能相互進入。原因是各國或地區對電信與廣播電視等產業的管理，都是以媒介的種類劃分對象，進行不同的管理。因此，對于各種新興多媒體的領域，沒有適當的法律規范可作為主管機關以及業界的依循標準，必然由于法律的障礙和利益的沖突而困難重重。

　　由于技術進步的推動，一些國家或地區對電信與有線電視等產業之間跨業經營與整合的政策、法律有了較大的調整和改變，反映出各國順應技術發展而及時做出的理性選擇。

       （一）美國

　　美國在1995年底之前，不但電信、有線電視、無線廣播電視使用不同的技術各自發展，各種科技間涇渭分明，法規上也原則禁止不同媒體間的跨業經營，成為三網融合事實上和法律上的障礙。1996年《通訊法》修正通過后，大幅修改了過去數十年的信念，取消了各種媒體間跨業經營的限制。1996年的《通訊法》中，原則上取消了電信產業與有線電視產業跨業經營的限制，然而與有線電視業者跨入電信產業比較，該法顯然對于電信業者跨入有線電視產業課以較多的限制。這一立場有人認為與美國電信業者之資產與競爭力遠大于有線電視業者有關，筆者認為還與電視業承載的“內容”與社會大眾的關系上更加復雜，電信業經營者對此部分還需通過漸進的過程累積經驗和認識，因為這部分社會責任的要求更多。

　　規則的改變立即引發了行業的整合。1998年，美國電信業龍頭AT&T與美國第二大有線電視業者TCI宣布于1999年合并，合并之后TCI成為AT&T旗下的一家子公司。AT&T與TCI合并之后，提供“@Home”服務，亦即利用有線電視線路提供高速上網服務。

        此后，AT&T又與Media One于1999年決定進行合并，合并后的公司成為美國最大的有線電視公司。

　　AT&T購并TCI之后又與Media One合并，可以看出三網融合已成為必然的趨勢。美國政府對于產業整合也是樂觀其成的。

　　（二）德國

　　德國政府因意識到數字時代信息相關法規即將面臨重整，因此在1997年8月施行了《聯邦資訊與電信服務架構性條件建構規制法》,簡稱《多元媒體法》。該法涵蓋了電信自由化、電子交易安全保障、隱私權保護、保障青少年免受不良資訊影響、制裁網絡犯罪等各個層面，范圍可謂極廣。德國的立法肯定了電信自由化及網絡業務開放的重要性，循此，德國電信從1989年開始逐步開放，在1998年元旦全面放開前，德意志電信在德國政府的支持下，竭盡全力擴張“三網”融合的電信服務業務。

        還有其他國家和地區類似的融合案例，在此不一一羅列。總之，這些國家電信產業跨業經營與整合及相關政策和法律的變革，反映了世界信息技術的發展潮流，對我國推進體制創新，實現我國信息產業的跨越式發展有著重大的啟示。

　　  二、我國三網融合的現狀及相關政策與法律

　　2010年6月30日，國務院公布了北京、深圳、上海等12個城市和地區為三網融合的試點地區，標志著我國三網融合的正式啟動。

　　電信網、廣播電視網和互聯網是我國三大信息基礎設施，其中基礎網絡建設主要集中在電信網和有線電視網方面。IP技術的發展，使得電信網與計算機網的融合以及有線電視網與計算機網的融合，進展較為順利。而電信網與有線電視網的融合，卻存在較多的障礙。這些障礙包括技術因素及市場因素，但最主要的還是法律及體制因素。

　　關于電信行業與有線電視行業的融合比較復雜。電信業由國務院信息主管部門監管，廣播電視應由國家廣電總局監管。根據《廣播電視管理條例》的規定，廣電網絡的規劃、建設和行業管理屬于廣電總局的職權范圍之內，而根據1998年九屆全國人大《關于國務院機構改革方案的決定》及《中華人民共和國電信條例》的規定，廣播電視傳輸網絡由國務院信息產業主管部門進行統籌規劃與行業管理。法律規定的矛盾與沖突導致了在現實中廣電部門與信息產業主管部門各自為政。部門權利配置的矛盾，不但導致了信息基礎設施的重復建設，更嚴重地阻礙了三網合一的發展。

　　然而，對權力范圍的劃分是階段性的，隨著技術融合趨勢的加快，廣電總局和信產部之間的管理界限已越來越不清晰，其監管范圍和權限不可避免地發生重疊和交叉。表面上看，業務的監管是兩大部門之間的權限矛盾，實質上是科技的發展要求我們必須重新制定管理體制與規則。

　　    三、三網融合與融合度問題

　　三網融合涉及的電信業務經營者，主要從事各種電信業務的活動，包括電話服務、電報服務、數據服務、圖像服務以及多媒體通信服務等等。電視行業則從事采編、制作、播放、傳輸廣播電視節目，屬于傳媒產業。互聯網則可以提供信息檢索、數據處理、聲像點播、遠程醫療、遠程教育、電子商務等眾多業務。

　　關于三網融合，經過幾年的討論和推進，有一些問題認識是深化了。從目前的試點來看，各經營者主要從方便用戶的網絡購物、付費等方面著手，還有IPTV等業務。從經營者的角度看，盡可能選擇贏利項目，選擇用戶有興趣的業務也無可厚非。因為目前剛剛開始在政府主導下的試點，融合的網絡、業務還是非常有限的，一切剛剛開始。但是，隨著融合的深入、各方開展的業務種類的增加，自然會出現新的問題，即三網融合的融合度與監管機制問題。因為有些業務是不能相互進入的，對涉及國家安全、社會穩定的，如軍事國防、黨政機關的保密通信業務、廣電系統的一些特定新聞播報業務，互聯網、電信企業是不能進入的。當然，通過其網絡的轉播是另一種性質，我們講的是內容的制作，這方面一定要有限定。關于網絡地圖，事實上涉及國家的安全，不可以任由互聯網企業隨意制作上傳，一定應有原則限定。此外，關于消費者的保護也有更高的要求。

　　三網融合在技術、物理層面上，不可能完全融合，在管理體制方面也有不同的職能要求，因為畢竟三網各自有其特殊性。電信網絡具有強烈的公益性，保障電信網絡和信息安全事關國家安全。所以，目前世界上絕大多數國家對電信業都由中央政府直接管理。而教育、科研部門和軍隊有各自的非經營性互聯網，其對安全性的要求是不言而喻的，也不是可以開放進入的。按照國家的統一要求，所有和內容有關系的集成播控平臺的建設必須由廣電部門負責，對節目內容的播控審查由廣電部門負責。盡管從民主政治的層面講言論自由，但是從國家、社會的角度，還有許多因素要考量。前段時間出現的互聯網、手機網絡涉黃事件，也反映出經營者在經濟利益與社會效果之間取舍的迷茫。所以，筆者認為對內容的管理是非常重要的，我們的管理機構、經營者、用戶都應該規范自己，至少不要忽略青少年的生長環境。

　　 四、我國三網融合的政策與法律取向及監管機制

　　我國三網融合的政策與法律取向及監管機制建立的原則應該是順應技術發展的。

　　有線電視和電信業在自由化和國際化的推動下，壟斷市場一一解禁，產業內的競爭也日益激烈，如何降低成本、提高收益是企業得以存活的最重要因素。傳統電信通訊的內容是以語音為主，由于數字科技的進步，互聯網的發達，則增加了以數據為主的服務內容。在可預見的未來，數據、圖像、語音等多媒體信息，將會是傳輸服務的主流。有線電視網被認為是解決信息高速公路“最后一公里瓶頸”的最佳傳輸媒介，因此其與電信網的融合對于推動電信領域的普遍服務，縮小我國的“東西數字鴻溝”及“南北數字鴻溝”具有重要的意義。技術進步的腳步是不會停歇的，關于三網融合還在探索、實驗階段，無線網絡、物聯網又向我們走來。在此趨勢下，應將各類傳統的電信、傳播通訊服務，均視為信息整體產業中“數字信息傳播服務”的一環，以“數字整合產業”的理念，取代過去依不同服務內容劃分不同的產業，再分別制定其管制措施的傳統觀念。在國家三網融合的試點中，積累跨業經營與整合的相應經驗，以建立初步的新規則體系。

　　在行業管理、政策與法律的變革過程中，學者王郁琦在《資訊、電信與法律》中介紹了德國《多元媒體法》對電信業者的分類，及給我們在數字時代媒體管制分類新的思考方向。拋開傳統依媒介不同進行分類的方法，改為依業務性質進行分類，對不同性質的業務，設計不同的管制法規；對同一性質的業務，縱使利用不同媒介進行傳播，仍然可以采用同一模式的管制法規。這樣可以適當解決因媒體數字化后傳統傳播法規無法有效適應的問題。在傳播媒介均采用數字化傳送之后，將“電信與媒體服務”視為一個產業，再依業者所經營的業務性質究竟是屬于內容提供者、提供存儲空間僅供內容提供者播放各類內容的服務提供者、或是僅提供器材讓網絡使用者進入互聯網中取得各類資訊等不同服務，分別制定規則。如果業者同時經營兩種或兩種以上的服務，則可同時以不同的法律進行管制。這樣的管制政策可以全面涵蓋過去依傳送方式分屬于不同產業而現在各項信息均以數字化傳送的各項服務，并且清楚地區分不同業務間的責任歸屬而分別進行管制。

　　在世界科技大潮面前，應不應該允許跨業經營已不是一個問題。當發達國家已開始進一步關注開放跨業經營后市場競爭秩序的維護、消費者的保護等問題時，我們要順應技術發展的方向，盡快準許我國電信行業與有線電視產業間的跨業經營與整合，建立與技術進步趨勢盡可能同一的政策和法律制度，以適應未來信息社會發展的需要，而不要因觀念或既得利益的爭執而貽誤了產業整合與發展的大好時機。●