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建設(shè)工程合同糾紛頻發(fā)亟需建立爭(zhēng)議評(píng)審新機(jī)制

2025年第05期    作者:韓如波    閱讀 447 次

替代性爭(zhēng)端解決方式（Alternative Dispute Resolution，ADR）是一種在全球范圍內(nèi)被廣泛采用的爭(zhēng)議解決方法。它包括多種方式，如調(diào)解、和解、談判促進(jìn)、爭(zhēng)議評(píng)審、仲裁等，可以及時(shí)、快速、低成本、平和地解決爭(zhēng)議，避免訴訟存在的爭(zhēng)議解決周期長(zhǎng)、成本高、滯后性、不利于項(xiàng)目建設(shè)正常順利推進(jìn)等弊端。其中，爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制在國(guó)際工程領(lǐng)域被廣泛使用。

一、爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制的國(guó)際起源

爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制（Adjudication）在國(guó)際上已成為與仲裁（Arbitration）、訴訟（Litigation）并列的爭(zhēng)議解決方式之一，主要應(yīng)用于解決建設(shè)工程合同糾紛。通說(shuō)認(rèn)為，爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制最早成功應(yīng)用于1975年美國(guó)科羅拉多州的艾森豪威爾隧道工程。該項(xiàng)目采用DRB爭(zhēng)議評(píng)審的方式解決爭(zhēng)議，在4年多的建設(shè)期內(nèi)舉行了30余次不同的爭(zhēng)議聽證和評(píng)審，其間DRB的意見均得到了雙方的尊重，因而未發(fā)生仲裁或訴訟，在美國(guó)工程領(lǐng)域產(chǎn)生了較大的正面效應(yīng)。

英國(guó)、澳大利亞、新加坡、新西蘭等國(guó)家及我國(guó)香港地區(qū)均已通過(guò)立法確認(rèn)爭(zhēng)議評(píng)審的效力，并以不同形式賦予爭(zhēng)議評(píng)審決定強(qiáng)制執(zhí)行力。同時(shí)，為了保證爭(zhēng)議評(píng)審的公平公正，各地在爭(zhēng)議評(píng)審啟動(dòng)及評(píng)審程序、評(píng)審員資格、評(píng)審準(zhǔn)則、評(píng)審期限、決定效力等方面都有相應(yīng)規(guī)則或規(guī)定。

二、國(guó)內(nèi)亟需引進(jìn)爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制

1.國(guó)內(nèi)司法審判現(xiàn)狀

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)各級(jí)人民法院受理案件數(shù)量激增：2018年受理2803.5萬(wàn)件，2019年受理3160.5萬(wàn)件，2020年受理3084.4萬(wàn)件，2021年受理3355萬(wàn)件，2022年受理3372.3萬(wàn)件，2023年受理4557.4萬(wàn)件。全國(guó)法院共有12萬(wàn)余名員額法官，2021年法官人均結(jié)案238件，2022年法官人均結(jié)案242件。2022年，基層法院的員額法官人均結(jié)案274件，其中有9個(gè)省（區(qū)、市）的基層法院人均結(jié)案量超過(guò)300件，最高的超過(guò)400件。中國(guó)裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年至2022年，全國(guó)法院審理涉及建設(shè)工程合同糾紛案件總量為788216件，其中：2018年110513件，2019年140407件，2020年142630件，2021年113128件，2022年56596件。

各大仲裁機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告顯示：中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)2023年受理案件5237件，同比增長(zhǎng)28.17%；2024年新受理案件6013件，同比增長(zhǎng)14.82%，金融、建設(shè)工程、服務(wù)合同等熱點(diǎn)領(lǐng)域案件增幅明顯。北京仲裁委員會(huì)2022年度受理案件8421件，同比增長(zhǎng)8.84%，其中建設(shè)工程類1703件，占比20.22%，同比增長(zhǎng)47.06%；2023年度受理案件12222件，同比增長(zhǎng)45.14%，其中建設(shè)工程類5255件，占比43%，同比增長(zhǎng)2.086倍。深圳國(guó)際仲裁院2022年受理案件8280件，同比增長(zhǎng)18%，其中建設(shè)工程類579件；2023年受理案件12004件，同比增長(zhǎng)45%，其中建設(shè)工程類821件，同比增長(zhǎng)41.80%；2024年受理案件14518件，同比增長(zhǎng)20.94%，其中建設(shè)工程類956件，同比增長(zhǎng)16.44%。武漢仲裁委2023年受理案件10730件，同比增長(zhǎng)20%。上海國(guó)際仲裁中心2024年度受理案件4028件，同比增長(zhǎng)6.53%。上海仲裁委2024年受理案件8047件，同比增長(zhǎng)10%。重慶仲裁委2024年度受理案件8606件，同比增長(zhǎng)36.41%。

由此可見，人民法院和各大仲裁機(jī)構(gòu)每年的受案總量及建設(shè)工程類糾紛案件數(shù)量呈上升趨勢(shì)。建設(shè)工程合同糾紛案件呈現(xiàn)審理周期長(zhǎng)，需進(jìn)行工期、質(zhì)量、價(jià)款等鑒定，對(duì)審理的專業(yè)性要求高，當(dāng)事人矛盾嚴(yán)重影響項(xiàng)目建設(shè)等特點(diǎn)。傳統(tǒng)訴訟方式常陷入“案結(jié)事未了”的困境，當(dāng)事人仍需通過(guò)申請(qǐng)?jiān)賹彙⑿旁L、抗訴等途徑尋求救濟(jì)；因此，為緩解司法機(jī)關(guān)的案件數(shù)量壓力和提升審判質(zhì)量，迫切需要在國(guó)內(nèi)建立多元解紛機(jī)制。爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制由相關(guān)專業(yè)評(píng)審員組成爭(zhēng)議評(píng)審小組，程序靈活、快速、高效，可以及時(shí)解決雙方的爭(zhēng)議，避免矛盾升級(jí)和項(xiàng)目停擺。

2.建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫切需要引入爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制

近年來(lái)，我國(guó)建筑業(yè)由傳統(tǒng)施工總承包的業(yè)主、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理五方主體向業(yè)主、全過(guò)程咨詢、工程總承包三方主體轉(zhuǎn)型，主管部門先后發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）。

工程總承包相比傳統(tǒng)的施工總承包呈現(xiàn)出顯著的新特點(diǎn)。工程總承包模式通常包含設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工全過(guò)程，可以充分發(fā)揮設(shè)計(jì)與施工高度融合的特性，實(shí)現(xiàn)有效投資控制、責(zé)任主體單一化、提高建設(shè)效率等優(yōu)勢(shì)。然而，在工程總承包合同履行過(guò)程中，除了存在傳統(tǒng)施工總承包常見的工期、質(zhì)量、價(jià)款等爭(zhēng)議，還存在設(shè)計(jì)、技術(shù)、工藝、發(fā)包人要求等特定爭(zhēng)議。比如，（2019）最高法民終1356號(hào)案件涉及承包商的施工圖設(shè)計(jì)與發(fā)包人的初步設(shè)計(jì)存在差異時(shí)是否應(yīng)調(diào)整合同價(jià)款的爭(zhēng)議，（2013）浙甬商終字第1069號(hào)案件涉及工程總承包項(xiàng)目竣工后未能達(dá)到合同約定性能要求的責(zé)任歸屬爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議對(duì)傳統(tǒng)的訴訟審理模式帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)，需要審理案件的法官具備相應(yīng)的工程、技術(shù)、造價(jià)等專業(yè)知識(shí)，且需要鑒定單位、專家輔助人等共同協(xié)助。然而，當(dāng)法庭對(duì)這些專業(yè)問題尤其是技術(shù)問題進(jìn)行鑒定時(shí)，目前各級(jí)法院指定的鑒定機(jī)構(gòu)多集中于工期、質(zhì)量、價(jià)款等傳統(tǒng)鑒定范疇，而對(duì)于工程總承包模式下的技術(shù)、工藝、發(fā)包人要求、設(shè)計(jì)成果等新型爭(zhēng)議，往往缺乏相應(yīng)的專業(yè)鑒定能力。即便通過(guò)法定程序選定某一鑒定機(jī)構(gòu)，也常因其在專業(yè)技術(shù)方面的局限而無(wú)法得出準(zhǔn)確結(jié)論，導(dǎo)致案件審理周期延長(zhǎng)或者當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果不滿意，進(jìn)而引發(fā)上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彙⒖乖V等后續(xù)法律程序。

在這種背景下，引入國(guó)際工程領(lǐng)域普遍采用的爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。該機(jī)制通過(guò)組建具有相應(yīng)專業(yè)背景的專家評(píng)審組，及時(shí)、高效地解決項(xiàng)目中出現(xiàn)的特定爭(zhēng)議，從而有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)司法審判和司法鑒定在應(yīng)對(duì)復(fù)雜工程總承包糾紛方面的不足。

3.國(guó)內(nèi)近年來(lái)推廣多元解紛機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視社會(huì)治理及糾紛源頭化解工作。習(xí)近平總書記指出，我國(guó)國(guó)情決定了我們不能成為“訴訟大國(guó)”。最高院黨組和張軍院長(zhǎng)提出“通過(guò)訴源治理服務(wù)國(guó)家治理、社會(huì)治理”的要求。為此，國(guó)家先后發(fā)布了多份關(guān)于促進(jìn)多元解紛機(jī)制應(yīng)用和發(fā)展的相關(guān)文件：2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，從制度層面對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制改革作出頂層設(shè)計(jì)；2019年1月18日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上作出重要指示，明確提出要“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”；2020年11月16日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上的講話中提出“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”；2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》；2023年9月1日，最高人民法院辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域民事糾紛“總對(duì)總”在線訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的通知》；2023年9月28日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見》。

在前述中央精神和文件的推動(dòng)下，多元解紛機(jī)制在國(guó)內(nèi)得到越來(lái)越多的重視和應(yīng)用，各地在實(shí)際操作和立法文件中都開始積極推動(dòng)訴訟以外的爭(zhēng)議評(píng)審、調(diào)解等解紛機(jī)制。例如，山東省高級(jí)人民法院于2021年8月23日印發(fā)了《建設(shè)工程領(lǐng)域糾紛“評(píng)調(diào)裁一體化”工作辦法》，幾年來(lái)的實(shí)踐非常成功。建緯所青島辦公室依托青島建緯城鄉(xiāng)建設(shè)調(diào)解中心，在該工作辦法的指導(dǎo)下，協(xié)助山東省各級(jí)法院通過(guò)爭(zhēng)議評(píng)審或評(píng)審+調(diào)解等方式成功處理了大量的建設(shè)工程合同糾紛，取得了非常好的社會(huì)效果。

尤其值得關(guān)注的是，國(guó)內(nèi)首部規(guī)范商事調(diào)解活動(dòng)的地方性法規(guī)《橫琴粵澳深度合作區(qū)商事調(diào)解條例》經(jīng)珠海市十屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過(guò)，自2025年1月1日起施行。該條例規(guī)定了商事調(diào)解組織、商事調(diào)解員、商事調(diào)解程序、商事調(diào)解協(xié)議、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等內(nèi)容，助力構(gòu)建訴訟、仲裁、調(diào)解協(xié)同發(fā)展的多元化商事糾紛解決機(jī)制，為進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展提供了制度支撐。

三、爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制在國(guó)內(nèi)落地的相關(guān)建議

基于國(guó)內(nèi)現(xiàn)行立法對(duì)爭(zhēng)議解決“或裁或?qū)彙钡闹贫劝才牛约笆袌?chǎng)主體在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的傾向于通過(guò)訴訟解決爭(zhēng)議的路徑依賴，爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制在國(guó)內(nèi)的落地及應(yīng)用仍任重道遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為，要促進(jìn)爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制在國(guó)內(nèi)落地并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，應(yīng)重點(diǎn)解決好前端、中端和后端三個(gè)問題。

1.前端：應(yīng)將爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制作為訴訟或仲裁的前置程序

結(jié)合國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制作為訴訟或仲裁的前置程序，更有利于在建設(shè)工程合同履約過(guò)程中實(shí)現(xiàn)快速、高效、低成本的糾紛化解。考慮到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體普遍采用國(guó)家建設(shè)行政主管部門發(fā)布的相關(guān)合同示范文本，建議在如《建設(shè)工程施工總承包合同（示范文本）》（GF-2017-0201）和《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）的爭(zhēng)議解決條款中明確約定當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議后應(yīng)先采用爭(zhēng)議評(píng)審方式處理，對(duì)于爭(zhēng)議評(píng)審結(jié)論不服的，可提起訴訟或仲裁。對(duì)于依法必須招投標(biāo)的項(xiàng)目，建議在招標(biāo)或投標(biāo)階段即明確爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制的具體安排，包括評(píng)審機(jī)構(gòu)和評(píng)審小組的組建。相關(guān)合同示范文本可以作為法院或仲裁機(jī)構(gòu)審理案件時(shí)參考的行業(yè)慣例，待條件成熟時(shí)，應(yīng)推動(dòng)立法明確爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制作為訴訟或仲裁的強(qiáng)制性前置程序。

2.中端：提高爭(zhēng)議評(píng)審的效率和質(zhì)量

只有真正發(fā)揮爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制在高效解紛和專業(yè)判斷方面的優(yōu)勢(shì)，才能增強(qiáng)市場(chǎng)主體的認(rèn)可度，真正體現(xiàn)多元解紛機(jī)制的價(jià)值。各國(guó)對(duì)爭(zhēng)議評(píng)審小組作出評(píng)審結(jié)論的期限都有相應(yīng)規(guī)定，比如：英國(guó)為28天，澳大利亞為10個(gè)工作日，新加坡為7天或14天，我國(guó)相關(guān)合同示范文本中規(guī)定的是14天。評(píng)審小組應(yīng)在約定期限或經(jīng)當(dāng)事人同意延長(zhǎng)的期限內(nèi)作出評(píng)審結(jié)論，以確保爭(zhēng)議評(píng)審的效率。同時(shí)，各國(guó)對(duì)爭(zhēng)議評(píng)審員的專業(yè)和崗前培訓(xùn)都有一定要求。爭(zhēng)議評(píng)審作為和訴訟、仲裁并列的爭(zhēng)議解決方式，對(duì)于評(píng)審員的要求可參照仲裁員任職要求，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)評(píng)審員的專業(yè)知識(shí)、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、行為準(zhǔn)則和中立性的要求，以及對(duì)首席爭(zhēng)議評(píng)審員編寫爭(zhēng)議評(píng)審意見或決定書的能力要求。爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)構(gòu)應(yīng)建立系統(tǒng)化的規(guī)則體系和保障機(jī)制，以保證和提高爭(zhēng)議評(píng)審的質(zhì)量，促進(jìn)爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制在國(guó)內(nèi)的落地和健康發(fā)展。

3. 后端：賦予爭(zhēng)議評(píng)審決定強(qiáng)制執(zhí)行力

市場(chǎng)主體普遍關(guān)注當(dāng)一方當(dāng)事人拒絕履行爭(zhēng)議評(píng)審決定時(shí)，是否能就爭(zhēng)議評(píng)審決定進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。尤其是在當(dāng)下建設(shè)工程市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、市場(chǎng)主體付費(fèi)能力下降的情況下，能否強(qiáng)制執(zhí)行爭(zhēng)議評(píng)審決定在一定程度上影響著市場(chǎng)主體采用該模式解決爭(zhēng)議的積極性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)都會(huì)通過(guò)一定的程序和形式使?fàn)幾h評(píng)審決定得到法院的確認(rèn)和執(zhí)行。基于國(guó)內(nèi)的爭(zhēng)議解決現(xiàn)狀，建議由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)共同推動(dòng)建設(shè)爭(zhēng)議評(píng)審決定的司法確認(rèn)機(jī)制。可以借鑒《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（法發(fā)〔2009〕45號(hào)）和《橫琴粵澳深度合作區(qū)商事調(diào)解條例》，通過(guò)以下途徑構(gòu)建爭(zhēng)議評(píng)審決定強(qiáng)制執(zhí)行的保障體系：當(dāng)事人可向人民法院提出申請(qǐng)，由人民法院依法作出確認(rèn)爭(zhēng)議評(píng)審決定效力的裁定；或向約定的仲裁機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，由仲裁機(jī)構(gòu)出具仲裁調(diào)解書/仲裁裁決書確認(rèn)爭(zhēng)議評(píng)審決定的效力。對(duì)于有給付內(nèi)容的爭(zhēng)議評(píng)審決定，可向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書公證；對(duì)于以金錢或者有價(jià)證券為給付內(nèi)容的爭(zhēng)議評(píng)審決定，可依法向人民法院申請(qǐng)支付令。

結(jié)語(yǔ)

爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制作為國(guó)際工程領(lǐng)域廣泛采用的爭(zhēng)議解決方式，在應(yīng)對(duì)建設(shè)工程合同糾紛方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。結(jié)合國(guó)內(nèi)建設(shè)工程合同糾紛司法審判的現(xiàn)狀，引入并推廣爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制已是大勢(shì)所趨。筆者將持續(xù)關(guān)注并不斷研究和推進(jìn)爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用，也期待國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)以及各類市場(chǎng)主體共同重視、協(xié)同努力，攜手構(gòu)建并不斷完善符合中國(guó)實(shí)際、具有中國(guó)特色的爭(zhēng)議評(píng)審機(jī)制。

韓如波

上海市建緯律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)委員會(huì)主任，中國(guó)土木工程學(xué)會(huì)建筑市場(chǎng)與招標(biāo)投標(biāo)分會(huì)副理事長(zhǎng)、華東政法大學(xué)投資與建設(shè)法治研究院副院長(zhǎng)

業(yè)務(wù)方向：建筑工程、工程總承包、PPP