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城市更新的法律邊界與實(shí)踐路徑

2025年第04期    閱讀 100 次

主  持  人： 李維世 上海律協(xié)對外宣傳與聯(lián)絡(luò)委員會(huì)委員、城市更新（征收）專業(yè)委員會(huì)副主任、上海誓維利律師事務(wù)所主任

嘉       賓： 張鴿 上海律協(xié)城市更新（征收）專業(yè)委員會(huì)委員、上海普世萬聯(lián)律師事務(wù)所律師

許伊音 上海律協(xié)城市更新（征收）專業(yè)委員會(huì)委員、上海至合律師事務(wù)所律師

付瓊 上海律協(xié)城市更新（征收）專業(yè)委員會(huì)委員、上海道朋律師事務(wù)所律師

文字整理： 許   倩

李維世： 大家好，歡迎來到《上海律師》2025年第四期法律咖吧，我是本期咖吧的主持人李維世。7月14日至15日，中央城市工作會(huì)議時(shí)隔十年再次召開，明確我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入“存量提質(zhì)增效”階段，城市發(fā)展方式從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”。會(huì)議要求各地以城市更新為抓手，避免大拆大建，推動(dòng)現(xiàn)代化人民城市建設(shè)。在這一轉(zhuǎn)型中，老舊城區(qū)改造涉及歷史建筑保護(hù)、工業(yè)遺產(chǎn)活化、居民權(quán)益平衡等多重法律課題。今天，我們邀請到張鴿律師、許伊音律師和付瓊律師，一起探討城市更新的法律邊界和實(shí)踐路徑。

歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)是城市的文化記憶，也是內(nèi)涵式發(fā)展的核心載體，但活化利用中常面臨“保護(hù)難”與“利用難”的雙重困境。比如，在歷史街區(qū)改造中，業(yè)主為提升商業(yè)價(jià)值擅自拆除建筑外立面，被行政部門處罰；舊廠房改造為文創(chuàng)園時(shí)，因消防標(biāo)準(zhǔn)與歷史結(jié)構(gòu)沖突而陷入停滯。首先請張律師分享一下：

（1）當(dāng)前，歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)活化利用主要涉及哪些法律法規(guī)？

（2）活化利用的合法邊界在哪里——哪些改造行為屬于法律允許的“合理利用”，哪些可能觸碰“破壞保護(hù)”的紅線？

（3）當(dāng)保護(hù)要求與商業(yè)利用、居民生活需求沖突時(shí)，比如面臨消防改造與保護(hù)建筑原貌之間的矛盾時(shí)，如何找到法律上的平衡點(diǎn)？

張鴿：關(guān)于第一個(gè)問題，首先需要明確什么是歷史建筑和國家工業(yè)遺產(chǎn)？歷史建筑是指經(jīng)城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護(hù)價(jià)值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動(dòng)文物的建筑物、構(gòu)筑物。國家工業(yè)遺產(chǎn)是指在中國工業(yè)長期發(fā)展進(jìn)程中形成的，具有較高的歷史價(jià)值、科技價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和藝術(shù)價(jià)值，經(jīng)工業(yè)和信息化部認(rèn)定的工業(yè)遺存。

我國的工業(yè)遺產(chǎn)與歷史建筑保護(hù)法律體系呈現(xiàn)三層結(jié)構(gòu)。第一層是國家的法律、行政法規(guī)和規(guī)范性法律文件，其中，法律主要有《文物保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《消防法》《安全生產(chǎn)法》，行政法規(guī)主要有《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，指導(dǎo)性文件主要有《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》等。第二層是國家規(guī)章，主要有工信部《國家工業(yè)遺產(chǎn)管理辦法》、住建部《城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)利用項(xiàng)目規(guī)范》（GB 55035-2023），以及發(fā)改委、工信部、國資委等五部門發(fā)布的《推動(dòng)老工業(yè)城市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用實(shí)施方案》。第三層是地方性法規(guī)，上海主要有《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》《上海市城市更新條例》等。

關(guān)于第二個(gè)問題，首先來看歷史建筑和工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)紅線，即相關(guān)禁止性規(guī)定：

（1）關(guān)于歷史建筑的禁止性規(guī)定：《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》第四十三條至第四十九條明確，不得擅自遷移、拆除優(yōu)秀歷史建筑，不得擅自改變使用性質(zhì)（如居住改日式餐廳）或者內(nèi)部功能，不得擅自拆除歷史建筑核心構(gòu)件（如百年磚木結(jié)構(gòu)），不得改變外立面歷史形態(tài)（如老石庫門的拱券門窗），對優(yōu)秀歷史建筑的修繕不得違反保護(hù)要求或相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（如山陰路145弄案例，責(zé)令改正，并處重置價(jià)3%～30%的罰款），不得堆放易燃易爆物，不得改變承重結(jié)構(gòu)。

（2）關(guān)于工業(yè)遺產(chǎn)的禁止性規(guī)定：《國家工業(yè)遺產(chǎn)管理辦法》明確，不得擅自改變工業(yè)遺產(chǎn)的格局、結(jié)構(gòu)、樣式和風(fēng)貌特征，不得破壞核心物項(xiàng)（如廠房、設(shè)備等）且不及時(shí)修復(fù)其損毀部分，不得未設(shè)立保護(hù)標(biāo)志或者展陳設(shè)施等。

合理利用是城市更新與文化傳承的重要途徑，法律允許在不損害保護(hù)價(jià)值的前提下進(jìn)行適應(yīng)性改造。根據(jù)《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，可申請將歷史建筑改造為文創(chuàng)空間、社區(qū)服務(wù)設(shè)施，但需提交“建筑改造影響評估報(bào)告”，明確結(jié)構(gòu)安全、消防措施、風(fēng)貌延續(xù)方案等。例如，上生·新所原為上海生物制品研究所的辦公及研發(fā)園區(qū)，現(xiàn)改造為集歷史建筑、文化藝術(shù)、時(shí)尚潮流于一體的綜合性開放街區(qū)。

關(guān)于工業(yè)遺產(chǎn)改造再利用，早期以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)模式為主，將工業(yè)遺產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼　⑸虡I(yè)、辦公空間；如今在城市更新背景下，從單功能轉(zhuǎn)向多功能、復(fù)合化利用，從傳統(tǒng)單體保護(hù)走向整體“大遺址保護(hù)”，在開發(fā)再利用上更加注重工業(yè)建筑本身的價(jià)值，衍生出更多元的場景與業(yè)態(tài)。工業(yè)遺產(chǎn)的改造方向有：改造成工業(yè)博物館/展覽館，如南市發(fā)電廠舊址的主廠房改造為上海當(dāng)代藝術(shù)博物館；改造成文創(chuàng)園區(qū)與藝術(shù)區(qū)，如北京的798藝術(shù)區(qū)；改造成工業(yè)主題公園，如楊浦工業(yè)區(qū)改造成濱江親水游覽帶；改造成工業(yè)旅游與特色線路，如重慶規(guī)劃打造了7條工業(yè)遺產(chǎn)精品旅游路線；改造成商業(yè)綜合體，如上海船廠改造為劇院與商業(yè)綜合體。

關(guān)于第三個(gè)問題，在城市更新中，消防改造與保護(hù)建筑原貌之間的矛盾可通過多層次法律框架和技術(shù)路徑實(shí)現(xiàn)平衡。

國家層面，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳明確要求涉及歷史建筑的改造需“一屋一策”制定方案，嚴(yán)禁以危房名義違法違規(guī)拆除，并強(qiáng)調(diào)在不影響歷史文化價(jià)值的前提下提升消防安全性能，為平衡歷史建筑保護(hù)與消防安全確立了總體原則。2023年修訂的《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收管理暫行規(guī)定》明確，歷史建筑可采用“性能化防火設(shè)計(jì)”，即不強(qiáng)制套用現(xiàn)行消防規(guī)范，而是通過風(fēng)險(xiǎn)評估制定個(gè)性化方案。例如，在上海外灘某歷史銀行建筑的改造中，通過增設(shè)隱蔽式噴淋系統(tǒng)、優(yōu)化疏散通道避免了拆除原始雕花吊頂，既滿足消防要求，又保留歷史風(fēng)貌。住建部《城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)利用項(xiàng)目規(guī)范》（GB 55035-2023）提出“在不影響歷史文化價(jià)值的前提下有效提升消防安全性能”，與國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 31540.1-2015中的性能化設(shè)計(jì)方法相呼應(yīng)，允許通過火災(zāi)模擬、疏散分析等工程手段優(yōu)化方案，避免過度改造破壞原貌。

地方立法與技術(shù)規(guī)范則進(jìn)一步提供了操作路徑。《上海市既有建筑改造工程消防技術(shù)指南》允許歷史建筑采用“等效安全替代方案”，如以智能煙感系統(tǒng)替代傳統(tǒng)防火分區(qū)，破解因結(jié)構(gòu)限制無法滿足常規(guī)消防規(guī)范的難題。這些法律與技術(shù)規(guī)范的結(jié)合，形成了“底線安全+分類保護(hù)+靈活適配”的平衡機(jī)制，既守住消防安全紅線，又為歷史建筑保留文化肌理提供法治保障。

此外，在解決沖突時(shí)，需履行公眾參與程序，如組織專家論證會(huì)、社區(qū)聽證會(huì)；必要時(shí)由規(guī)劃部門牽頭，協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)構(gòu)、使用方與居民達(dá)成三方協(xié)議。

李維世：感謝張律師的精彩分享。城市更新需要多數(shù)居民達(dá)成共識，但實(shí)踐中經(jīng)常遇到“少數(shù)業(yè)主拒絕”的僵局。比如，老舊小區(qū)加裝電梯項(xiàng)目因一戶低層業(yè)主反對而擱置3年；歷史片區(qū)更新中，個(gè)別業(yè)主以“房屋是私產(chǎn)”為由拒絕搬遷，導(dǎo)致整體保護(hù)規(guī)劃無法推進(jìn)。中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“避免大拆大建”，但也需保障公共利益。請?jiān)S律師分析一下：

（1）根據(jù)《民法典》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，促使政府在城市更新中啟動(dòng)征收的“公共利益”應(yīng)如何界定，是否包括歷史風(fēng)貌保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施完善等情形？

（2）業(yè)主拒絕參與城市更新時(shí)，政府需履行哪些法定程序才能啟動(dòng)征收？

（3）如何防止征收權(quán)被濫用，為商業(yè)開發(fā)鋪路？

（4）對于“住改商”、加裝電梯等無需征收的更新項(xiàng)目，法律上如何處理“少數(shù)人反對”的問題？

許伊音：關(guān)于第一個(gè)問題，縱觀《民法典》等法律法規(guī)，含有“公共利益”的條款多屬于強(qiáng)制性規(guī)范，通常會(huì)構(gòu)成對私權(quán)的強(qiáng)制限制，與民法強(qiáng)調(diào)的意思自治產(chǎn)生沖突。然而另一方面，“公共利益”屬于典型的不確定法律概念，其內(nèi)涵和外延具有極大的不確定性和模糊性，這給法官留了較大的自由裁量空間，存在概念不當(dāng)運(yùn)用的問題。

關(guān)于法院觀點(diǎn)的典型案例可以參考（2017）最高法行申4693號，該案的裁判文書層層遞進(jìn)地對“公共利益”進(jìn)行了分析：因“公共利益”屬于典型的不確定法律概念，對于建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益的需要，一方面應(yīng)主要依據(jù)法律規(guī)定判斷，即只有法律明確列舉的建設(shè)項(xiàng)目才可認(rèn)定為符合公共利益的需要；另一方面，對于法律規(guī)定不明確或者理解可能有分歧的，則宜尊重通過正當(dāng)程序形成的判斷，經(jīng)地方人大及其常委會(huì)和絕大多數(shù)被征收居民同意的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為符合公共利益的需要。尤其是以征收形式進(jìn)行的舊城區(qū)改建，既交織公共利益與商業(yè)開發(fā)，也涉及舊城保護(hù)與都市更新，更應(yīng)尊重?cái)M征收范圍內(nèi)被征收人的改建意愿；對于大多數(shù)或者絕大多數(shù)被征收人同意改建方案的建設(shè)項(xiàng)目，即可以認(rèn)為符合公共利益的需要。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條列舉了符合公共利益需要的情形，包括涉及國防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)（科教文衛(wèi)體、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等）、保障性安居工程建設(shè)、舊區(qū)改建等。而對于法律沒有規(guī)定的情形，遵循正當(dāng)程序原則就十分重要，比如是否事先告知、聽取意見，事后救濟(jì)途徑是否完善等。

關(guān)于第二個(gè)問題，以舊住房拆除重建、成套改造為例，《上海市城市更新條例》第三十二條規(guī)定了簽約比例達(dá)到95%以上的，協(xié)議方可生效，并提出了行政調(diào)解、行政決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式來解決少數(shù)人拒絕配合的問題。2022年出臺的《上海市舊住房更新有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》明確，其適用范圍是以拆除重建或者成套改造方式對公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實(shí)施更新的項(xiàng)目，并對《上海市城市更新條例》中的行政調(diào)解、行政決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行模式作了詳細(xì)規(guī)定（詳見圖1）。這里雖然沒有明確是何種行政決定，但是結(jié)合對問題一的分析來看，我的理解是基于公共利益需要而作出征收的行政決定。

關(guān)于第三個(gè)問題，我認(rèn)為首先要確保程序的正當(dāng)性。其次，因?yàn)槲乙苍谧鲆恍┏鞘懈马?xiàng)目的政府專項(xiàng)債發(fā)行工作，了解到這其中對資金的需求量很大。而政府專項(xiàng)債資金本身必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，這就要求這些項(xiàng)目不僅要自主平衡融資和收益，還要考慮公共利益。所以我建議，可以考慮將同一實(shí)施主體名下的不同零星地塊進(jìn)行組合打包，根據(jù)土地情況進(jìn)行妥善規(guī)劃，確保一個(gè)項(xiàng)目既有商業(yè)開發(fā)獲利，同時(shí)也包含有改善居民住房等公共利益需求的地塊，這樣操作一定程度上能夠在解決城市更新項(xiàng)目資金缺口的同時(shí)兼顧公共利益。再次，完善相應(yīng)的細(xì)則、政策文件等加以規(guī)制，比如對項(xiàng)目中的商業(yè)占比進(jìn)行規(guī)定。最后，要確保居民的知情權(quán)、參與權(quán)，讓居民共同參與城市更新的實(shí)施與監(jiān)督工作。

關(guān)于第四個(gè)問題，《民法典》第二百七十八條明確規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。對于少數(shù)居民可能提出的專有部分采光、通風(fēng)、安全等問題，往往還需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)查，才能確定是否能作為其阻卻加裝電梯的事由。加裝電梯作為與居民實(shí)際居住直接相關(guān)的事項(xiàng)，單純運(yùn)用強(qiáng)制手段的效果并不好，有的居民會(huì)在加裝電梯過程中頻繁使用信訪等手段進(jìn)行干擾，所以建議靈活運(yùn)用調(diào)解手段。比如，北京發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好既有多層住宅加裝電梯業(yè)主協(xié)商工作指引》，提出受益業(yè)主可給予低層業(yè)主適當(dāng)補(bǔ)償，如優(yōu)先選取停車位、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取τ?/span>“住改商”，法律則限制得比較嚴(yán)格，《民法典》第二百七十九條給予了有利害關(guān)系的業(yè)主一票否決權(quán)，即需要他們一致同意才行。在這種情況下，我建議最好能夠通過協(xié)商等一些比較靈活的方式來解決矛盾。

張鴿：關(guān)于許律師提到的上海舊住房更新中的行政調(diào)解，我深有感觸，想講一下它的歷史沿革和適用現(xiàn)狀。對于采取拆除重建或成套改造方式進(jìn)行舊住房更新的項(xiàng)目，《上海市城市更新條例》提出“行政調(diào)解+行政決定+行政強(qiáng)制執(zhí)行”的操作模式。然而，隨著舊住房更新工作的推進(jìn)，出現(xiàn)了一些個(gè)案未簽約的復(fù)雜情況。為避免更新程序陷于僵局，《上海市舊住房更新有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》應(yīng)運(yùn)而生，以保障舊住房更新項(xiàng)目依法繼續(xù)推進(jìn)，改善群眾的居住狀況。

行政調(diào)解程序的誕生意義重大，但適用尚處于起步階段。據(jù)不完全了解，上海目前作出行政決定的案例屈指可數(shù)，暫未了解到申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的案例。各區(qū)尚處于探索階段，政府慎重作出行政決定，法院對于該行政決定是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力尚處于研判階段。非常期待行政調(diào)解機(jī)制在未來發(fā)揮更大的作用，也期待我們律師可以更多地參與到行政調(diào)解程序中，為城市更新工作作出更大的貢獻(xiàn)。

李維世：感謝二位的精彩分享。城市更新的核心是“人民城市人民建”，但現(xiàn)實(shí)中，居民常因“不知情、難參與”而產(chǎn)生抵觸情緒。調(diào)查顯示，68%的老舊小區(qū)改造中，居民僅在簽字環(huán)節(jié)被動(dòng)參與，對規(guī)劃細(xì)節(jié)、資金使用等均不知情。請付律師來談?wù)劊?/span>

（1）現(xiàn)有法律對居民在城市更新中的知情權(quán)、參與權(quán)有哪些具體規(guī)定？

（2）實(shí)踐中存在哪些短板？

（3）律師可以協(xié)助完善哪些協(xié)商機(jī)制，比如如何幫助居民組建議事小組、參與規(guī)劃聽證？

（4）如何通過法律文書明確居民與政府、開發(fā)商的權(quán)利和義務(wù)？

（5）對于城市更新中的利益沖突，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議、回遷安置分歧，律師可以提供哪些爭議解決路徑？

付瓊：關(guān)于第一個(gè)問題，我國法律體系為居民在城市更新中的知情權(quán)、參與權(quán)提供了多層次保障。一是憲法層面，《憲法》規(guī)定公民有參與國家和社會(huì)事務(wù)管理的權(quán)利，這為居民參與城市更新提供了根本法依據(jù)。二是法律法規(guī)層面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，針對編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見，公告的時(shí)間不得少于三十日；針對修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，要求應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見；針對修改經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖，要求應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)等形式，聽取利害關(guān)系人的意見。《民法典》第二百七十八條明確了改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施屬于業(yè)主共同決定事項(xiàng)，需由專有部分面積占比三分之二以上且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。該條與原《物權(quán)法》第七十六條相比，更加規(guī)范了表決程序，強(qiáng)調(diào)業(yè)主的參與度與自治，充分體現(xiàn)了民主原則。同時(shí)，《民法典》也為處理城市更新過程中可能產(chǎn)生的采光、通風(fēng)、通行等相鄰關(guān)系糾紛提供了法律基礎(chǔ)。《政府信息公開條例》要求行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息，公民也可依法申請獲取相關(guān)政府信息。還有《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，雖然城市更新強(qiáng)調(diào)“避免大拆大建”，但在涉及必要征收時(shí)，《條例》規(guī)定了征收補(bǔ)償方案應(yīng)公布并征求意見、聽證會(huì)、評估機(jī)構(gòu)選擇、補(bǔ)償協(xié)議簽訂等程序，保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)和獲得公平補(bǔ)償權(quán)。三是地方性法規(guī)和規(guī)章層面，《上海市城市更新條例》《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》對居民在城市更新中的知情權(quán)、參與權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，不僅增強(qiáng)了城市更新的透明度和民主性，也為全國類似立法提供了可借鑒的“上海模式”。

關(guān)于第二個(gè)問題，一是信息選擇性公開。比如，某些項(xiàng)目僅公示最終方案，未說明規(guī)劃變更的具體原因或居民意見采納情況；或者只公開對項(xiàng)目有利的信息，而對如風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告、資金使用明細(xì)等文件可能不予公開。《上海市城市更新條例》第十八條規(guī)定，更新項(xiàng)目實(shí)施前需開展“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”，未通過評估的項(xiàng)目不得啟動(dòng)。因此，未完成風(fēng)險(xiǎn)評估的項(xiàng)目可能會(huì)被認(rèn)定征收程序違法。同樣，《政府信息公開條例》第十九條規(guī)定，涉及“重大公共利益”的財(cái)政信息應(yīng)主動(dòng)公開。城市更新資金（尤其是財(cái)政撥款）屬于公共資源，居民有權(quán)監(jiān)督其使用，公示資金明細(xì)（如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算依據(jù)、過渡費(fèi)發(fā)放規(guī)則）可減少居民對“不公平補(bǔ)償”的疑慮，提升簽約效率。二是公示的信息專業(yè)性過強(qiáng)。某些公示文件常使用專業(yè)術(shù)語，如“容積率”“用地性質(zhì)調(diào)整”，普通居民難以理解這些術(shù)語的真實(shí)含義，導(dǎo)致“形式上有公開，實(shí)質(zhì)上無溝通”。再比如，使用“容積率轉(zhuǎn)移補(bǔ)償系數(shù)”“產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)計(jì)算公式”等專業(yè)術(shù)語時(shí)未附通俗解釋，導(dǎo)致居民無法判斷補(bǔ)償是否合理。另外，還存在公示方式不合理的問題。老舊社區(qū)中，中老年人群占比高，以線上公示為主的公示方式會(huì)導(dǎo)致居民無法第一時(shí)間獲悉信息。

關(guān)于第三個(gè)問題，律師在城市更新中不僅是維權(quán)者，更是協(xié)商機(jī)制的設(shè)計(jì)者。通過法律賦權(quán)（如組建議事小組）、程序?qū)梗ㄈ缏犠C會(huì)）、制度創(chuàng)新（如第三方監(jiān)督），能將居民分散的個(gè)體訴求轉(zhuǎn)化為有效的集體行動(dòng)力，最終目標(biāo)是通過合法渠道實(shí)現(xiàn)沖突的提前化解，而非事后的補(bǔ)救訴訟。律師可以從以下三個(gè)方面完善協(xié)商機(jī)制：第一，協(xié)助組建與賦能居民議事小組/業(yè)主組織。律師可以指導(dǎo)居民依法成立議事小組，協(xié)助居民起草《居民議事小組章程》《更新項(xiàng)目溝通協(xié)商規(guī)則》等文件，協(xié)助居民明確議事程序、表決方式、意見反饋機(jī)制等。第二，為居民提供專業(yè)法律支持。律師可以為居民代表提供法律知識培訓(xùn)，包括物權(quán)法、規(guī)劃法、城市更新政策等，提升其解讀文件、識別風(fēng)險(xiǎn)、有效談判的能力。特別是為居民解讀與其關(guān)系較為密切的法律規(guī)定、地方政策，協(xié)助居民更好地了解及保障其核心權(quán)益（如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置房選擇權(quán)）。第三，參與規(guī)劃聽證會(huì)。在聽證會(huì)環(huán)節(jié)，律師的參與能夠有效保障程序合法性、平衡各方利益、減少法律糾紛。律師在該環(huán)節(jié)中幫助居民理解政策、提出專業(yè)意見，可以有效監(jiān)督政府行為。

關(guān)于第四個(gè)問題，在城市更新過程中，通過法律文書明確居民、政府、開發(fā)商三方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是保障居民權(quán)益、減少糾紛的核心手段。法律文書不僅是結(jié)果的載體，更是居民參與過程的記錄，保證程序正義才能減少后期糾紛。法律文書是以“程序性文書”保障居民知情權(quán)與參與權(quán)，以“協(xié)議條款”固化權(quán)利與義務(wù)，以“監(jiān)督性文書”確保履行落地。

關(guān)于第五個(gè)問題，在城市更新過程中，律師可通過以下路徑協(xié)助解決利益沖突、保障居民合法權(quán)益、推動(dòng)程序公平透明：一是法律框架下的協(xié)商談判，搭建協(xié)商平臺，組織居民與政府/開發(fā)商的多方會(huì)談，明確法律依據(jù)，協(xié)助居民提出合法訴求。二是行政與司法救濟(jì)途徑，包括行政復(fù)議——針對程序違法（如未公示規(guī)劃方案、未召開聽證會(huì)），代理居民向上一級政府申請復(fù)議，要求撤銷不當(dāng)行政決定；行政訴訟——針對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于市場價(jià)、回遷房面積縮水等爭議，起訴至法院，要求重新評估；民事訴訟——針對開發(fā)商違約（如延期交房、建材降標(biāo)），依據(jù)購房合同或安置協(xié)議追究其違約責(zé)任。三是替代性爭議解決機(jī)制，一方面引入第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)，結(jié)合地方城市更新政策與個(gè)案情況促成妥協(xié)方案；另一方面，委托第三方機(jī)構(gòu)（如住建部門認(rèn)證的評估公司）對房產(chǎn)價(jià)值、改造必要性出具獨(dú)立報(bào)告，削弱信息不對稱的影響。

律師不僅是爭議解決者，更是制度漏洞的發(fā)現(xiàn)者和賦權(quán)者。通過法律手段將居民從被動(dòng)簽字者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的共同制定者，方能實(shí)現(xiàn)“人民城市”的真正內(nèi)核。

李維世：城市更新的內(nèi)涵式發(fā)展，本質(zhì)是法律框架下的多元利益平衡。正如三位嘉賓所討論的，歷史建筑活化要守住“保住優(yōu)先”的法律底線，征收權(quán)的行使要緊扣公共利益的法律邊界，居民參與要通過制度將其知情權(quán)轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)的話語權(quán)。律師在其中既是規(guī)則的解讀員，也是利益的協(xié)調(diào)者；既要提醒政府依法履職，防止權(quán)利越界，也要幫助居民用法律武器來主張權(quán)益，更要推動(dòng)各方在協(xié)商中找到保護(hù)與發(fā)展、公益與私權(quán)的最大公約數(shù)。只有這樣，城市更新才能真正實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的初心，讓每座城市在歷史傳承中煥發(fā)新的活力。感謝三位嘉賓的分享，期待未來持續(xù)關(guān)注這一議題，為城市更新的法制化路徑貢獻(xiàn)更多智慧。

（本文內(nèi)容根據(jù)錄音整理，系嘉賓個(gè)人觀點(diǎn)，整理時(shí)間：2025年8月14日）