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“雙碳”目標下風電場項目退役與升級改造的法律棋局

2025年第04期    作者:周亮亮    閱讀 115 次

在“雙碳”目標的戰略指引下，風電作為清潔能源的重要組成部分，其退役與升級改造工作成為推動能源轉型、實現可持續發展的關鍵環節。本文將結合2023年國家能源局發布的《風電場改造升級和退役管理辦法》，深入剖析風電項目推進中的相關法律風險，從項目審批、土地使用、環保合規、補貼與電價政策等多個方面進行解讀，并結合實際案例探尋合規路徑。旨在為風電企業提供切實可行的法律建議，助力風電行業在“雙碳”目標下順利完成退役與升級改造，實現可持續發展。

一、“雙碳”催變革，風電迎新篇

在“雙碳”目標的引領下，我國風電產業迅猛發展，已成為全球風電裝機規模最大的國家。截至2023年底，全國風電累計裝機容量已突破4.4億千瓦，同比增長約20.7%，再次刷新歷史紀錄。隨著風電產業的快速發展，早期建設的風電項目逐漸進入退役期。風電機組的設計壽命一般為20～25年，我國首批大規模建設的風電機組大多于2000年代中期投入使用，目前已陸續達到或接近退役年限。據中國物資再生協會風光設備循環利用專業委員會發布的《2022中國風電光伏設備循環利用產業發展報告》預測，到“十四五”末，我國將迎來第一批大規模退役風電機組；2030—2040年間，累計退役風機規模將達到2.5億千瓦。風電退役與升級改造的需求日益凸顯，這不僅是對技術革新的追求，更是對可持續發展的責任擔當。在此背景下，深入探討風電退役與升級改造中的法律風險與合規路徑具有重要的現實意義。

二、風電退役與升級改造的政策法規拼圖

在風電退役與升級改造領域，政策法規發揮著關鍵的引領與規范作用。國家層面，2023年6月，國家能源局印發的《風電場改造升級和退役管理辦法》（以下簡稱《辦法》）為行業發展提供了重要的政策依據。《辦法》明確鼓勵并網運行超過15年或單臺機組容量小于1.5兆瓦的風電場開展改造升級，并網運行達到設計使用年限的風電場應當退役，經安全運行評估，符合安全運行條件可以繼續運營。這一規定為風電項目的全生命周期管理指明了方向，有助于提高風電場的資源利用效率和發電水平，推進風電產業高質量發展，助力實現碳達峰碳中和。

在組織管理方面，《辦法》要求發電企業根據風電場運行情況，論證提出項目改造升級和退役方案，并向項目所在地縣級及以上能源主管部門提出需求。省級能源主管部門按年度編制省級風電場改造升級和退役實施方案，明確列入改造升級和退役風電場的名稱、規模和時序，確保穩妥有序實施。各級能源主管部門針對風電場改造升級項目特點簡化審批流程，建立簡便高效規范的審批管理工作機制，對納入省級改造升級和退役實施方案的風電場予以核準變更。國家能源局派出機構積極辦理電力業務許可變更手續，為項目的順利實施提供了政策保障。

在電網接入上，《辦法》規定電網公司根據省級風電場改造升級和退役實施方案，積極做好項目接入，及時受理，簡化程序，主動服務，加強并網安全管理，確保網源協調。發電企業按照并網運行管理有關規定配合做好系統接入和并網安全管理，改造項目實施前需重新辦理接入系統意見。風電場增容改造配套送出工程改擴建原則上由電網企業負責。對于電網企業建設有困難或規劃建設時序不匹配的配套送出工程，允許發電企業投資建設，建設完成后，經電網企業與發電企業雙方協商同意，可由電網企業依法依規進行回購。這一規定有效解決了風電改造升級項目在電網接入過程中可能遇到的問題，保障了項目的順利推進。

在用地保障、環評水保、電價和補貼等方面，《辦法》也作出了明確規定。在用地保障上，對不改變風電機組位置且改造后用地面積總和不大于改造前面積的項目，符合國土空間規劃的，不需要重新辦理用地預審與選址意見書。生態保護紅線和自然保護地內的風電場原則上不進行改造升級。在環評水保上，需要依法履行相關手續。在電價上，等容改造項目和增容改造項目的補貼電量執行原批復的上網電價，其他電量的上網電價按照改造升級核準變更時的電價政策執行。在補貼上，對于并網運行未滿20年且累計發電量未超過全生命周期補貼電量的風電場改造升級項目，繼續給予中央財政補貼，每年補貼電量按實際發電量執行且不超過改造前項目全生命周期補貼電量的5%。這些規定充分考慮了風電退役與升級改造項目的實際情況，為項目的實施提供了全方位的政策支持。

除了國家層面的政策法規，各地方政府也根據本地實際情況出臺了一系列配套政策，進一步細化和落實國家政策。這些政策各具特色，服務地方的實際經濟社會發展，具有鮮明的地域性。例如：上海市發改委與能源局發布的《關于做好2024年上海市可再生能源開發建設有關事項的通知》（滬發改能源〔2024〕190號）中明確提及“鼓勵符合條件的陸上風電項目根據《風電場改造升級和退役管理辦法》（國能發新能規〔2023〕45號）開展改造升級工作”，并規定2024年度各區擬實施的陸上風電規模24.841萬千瓦納入當年度開發建設方案，力爭陸上風電2025年6月前核準，在建項目盡快并網發電；同時規定擬建、在建風電項目機組產品應滿足風電設備制造行業標準，鼓勵使用單機容量、功率曲線保證值等技術指標優良的風電機組，不斷提升涉網技術指標。上海市政府發布的《上海市推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動計劃（2024—2027年）》（滬府發〔2024〕5號）中明確提及推動老舊風電設備更新，在“有序推動再制造和梯次利用”中規定重點發展汽車零部件、航空發動機等產品領域高端智能再制造，探索在風電等新興領域開展高端裝備再制造業務，加快風電產品設備殘余壽命評估技術研發，有序推進產品設備及關鍵部件梯次利用。這些規定體現了“雙碳”目標下對資源能源降低使用并總體限制的政策方針。福建省發改委印發的《福建省推動能源領域大規模設備更新工作方案》提出圍繞“安全、綠色、智能、高效、自主”目標，推動福建省能源生產、輸配、充電基礎設施各環節設備更新和升級改造。廣東省發布的《廣東省促進海上風電高質量發展實施方案》對海上風電退役設備的回收處理、再利用等環節制定了詳細規范，支持風電企業對老舊設備進行技術升級，推動海上風電產業可持續發展。江蘇省出臺的《江蘇省風電產業高質量發展三年行動計劃》不僅設定了風電裝機規模增長目標，還在設備更新、技術改造方面給予資金補貼和政策優惠，引導企業積極參與風電退役與升級改造項目。這些地方政策的出臺，為風電退役與升級改造項目在地方的實施提供了具體的操作指南，有力推動了地方風電產業的高質量發展。

三、潛在法律風險剖析

（一）項目審批風險：流程與主體的雙重挑戰

風電退役與升級改造項目的審批流程復雜，涉及多個部門和環節。《辦法》規定發電企業需論證提出項目改造升級和退役方案，并向項目所在地縣級及以上能源主管部門提出需求；省級能源主管部門按年度編制省級風電場改造升級和退役實施方案，各級能源主管部門針對風電場改造升級項目特點簡化審批流程。但在實際操作中，仍可能因審批流程繁瑣、審批主體責任不明等問題，導致項目延誤或違規建設。在一些地區，由于能源主管部門與其他相關部門之間的溝通協調不暢，項目審批文件的流轉速度緩慢，使得項目無法按時推進。若項目在未取得完備審批手續的情況下擅自開工建設，將面臨被責令停工、罰款等處罰，給企業帶來巨大的經濟損失。

（二）土地使用風險：永久使用權與退役復原的法律困境

風電項目建設通常涉及土地的臨時使用和永久占用，退役與升級改造過程中的土地使用風險不容忽視。如果項目建設時，土地臨時使用權的審批手續不完善，或超出臨時使用期限仍繼續占用土地，將面臨土地違規使用的法律風險。當風電項目使用的是永久土地使用權時，在項目退役后，如何按照相關規定將土地歸還給原土地所有者或相關部門，也是一個需要關注的問題。如果土地歸還過程中存在爭議，還可能引發法律糾紛。在土地復原方面，退役后的場地需要進行復原，以恢復土地的原有功能和生態環境。然而，由于相關法律法規對場地復原的標準和責任劃分不夠明確，容易導致發電企業與原土地所有者或相關部門之間就復原責任和費用承擔問題產生分歧，進而引發法律糾紛。《土地復墾條例》規定，土地復墾義務人未按照規定編制土地復墾方案或者土地復墾方案未經審查通過，擅自開工的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令停止生產建設活動，根據違法情節和危害后果，處應復墾土地面積每平方米50元以上200元以下的罰款。風電項目退役后，若未按規定對占用土地進行復墾，或未辦理土地復墾方案審批手續，還將面臨相應的行政處罰。

（三）環保合規風險：廢棄物處理與生態修復的重要性

風電設備在退役和升級改造過程中會產生大量廢棄物，如廢棄的風機葉片、塔筒、電纜等，這些廢棄物若處理不當，將對環境造成嚴重污染。根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，不當處置工業固體廢物屬于違法行為。報廢風機葉片被明確列為大宗工業固廢，其處置必須滿足“三化”（即減量化、無害化、資源化）的要求。發電企業若未能按照相關環保標準和規定對廢棄物進行妥善處理，將面臨高額罰款、責令整改等法律制裁。風電項目在建設和運營過程中，可能對周邊生態環境造成一定破壞，如破壞植被、影響野生動物棲息地等。在項目退役和升級改造時，企業需要按照相關法律法規要求進行生態修復，以恢復生態環境的原有功能。若生態修復未達到規定標準，企業將面臨法律風險。《中華人民共和國森林法》規定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地；必須占用或者征用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續，并由用地單位依照國務院有關規定繳納森林植被恢復費。風電項目建設若占用林地，項目退役后，應按照規定恢復森林植被，否則將面臨相應的法律責任。

相關環境監管也是風電項目升級改造中可能發生法律風險的重要方面。例如，2021年12月10日，上海市生態環境局海洋處聯合執法處、督察辦和市環境執法總隊對奉賢海上風電項目和東海大橋海上風電項目開展事中監管，要求建設單位嚴格落實環評批復文件和環境影響評價報告書中的各項環境保護措施，開展生態環境監測和生態補償工作。這體現了監管部門對風電項目建設過程中的環境保護和生態監管的重視，建設單位需嚴格遵守環評要求，落實各項環保和生態措施，確保項目建設不對海洋環境等造成不良影響。

（四）補貼與電價風險：政策變動的經濟影響

風電產業的發展在很大程度上依賴國家的補貼政策和電價政策。然而，這些政策并非一成不變，政策的變動可能對風電退役與升級改造項目的收益及合規運營產生重大影響。隨著風電技術的進步和產業的發展，國家可能會逐步調整補貼政策，減少補貼金額或縮短補貼期限。這將直接影響風電項目的收益，增加企業的運營成本。若企業在項目決策時未充分考慮補貼政策變化的因素，可能導致項目盈利能力下降，甚至出現虧損。電價政策的調整也會對風電項目產生影響，如果上網電價降低，風電企業的收入將相應減少。在風電項目的運營過程中，需要確保電價的執行符合相關政策規定，否則可能面臨違規風險。一些地區存在風電企業與電網公司之間就電價結算產生爭議的情況，若處理不當，將影響企業的正常運營。

四、合規路徑探尋

（一）優化審批流程：追求簡化與高效

為了提高風電退役與升級改造項目的審批效率，相關部門應建立綠色審核通道，對符合條件的項目實行優先審批。可以借鑒一些地區在重點項目審批中設立綠色通道的經驗，如鎮江新區早在2014年就為區級以上重點項目建立了消防設計審核（備案）“綠色通道”——在申請辦理建設工程消防設計審核（備案）時，因項目用地手續辦理周期長，涉及的建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證等前置相關許可證書暫未領取，在建設單位提出申請、相關部門審核后，消防大隊啟動“綠色通道”，先行受理，加快了項目建設速度。雖然該地現在已經取消了消防設計審查備案抽查，但這種模式的高效性值得風電退役與升級改造項目參照借鑒。由能源主管部門牽頭，聯合其他相關部門，對項目審批流程進行簡化和優化，明確各部門的職責和審批時限，確保項目能夠快速、順利地通過審批。

建立聯合審批變更機制也是簡化審批流程的重要舉措。風電項目改造升級過程中，可能涉及多個審批事項的變更，如項目核準、土地使用、環保審批等。為了避免企業在不同部門之間來回奔波，提高審批效率，可以建立聯合審批變更機制。由能源主管部門組織相關部門進行聯合審批，一次性完成所有審批事項的變更，減少審批環節和時間。這樣不僅可以提高企業的辦事效率，也有助于提高政府部門的服務水平，促進風電產業的健康發展。

（二）明晰土地政策：土地的合規續期、歸還與復原

明確土地達到使用期限的處理方式對于風電項目的順利退役和升級改造至關重要。在項目建設時，應嚴格按照相關規定辦理土地臨時使用權審批手續，并明確使用期限。當項目退役或升級改造時，如果土地使用期限尚未到期，應根據實際情況進行合理處理。可以根據項目的需要，申請延長土地使用期限；如果項目不再需要使用土地，應及時歸還給原土地所有者或相關部門。在土地歸還過程中，應確保土地的權屬清晰，避免出現爭議。對于有永久土地使用權的風電項目，在退役后，應按照相關規定將土地歸還給原土地所有者或相關部門。如果原土地所有者是國家，應按照國有土地使用權收回的程序進行辦理；如果原土地所有者是集體，應與集體組織進行協商，妥善處理土地歸還事宜。同時，還應注意土地的現狀，確保土地符合歸還的條件，避免因土地問題引發法律糾紛。

制定明確的土地復原標準和責任劃分是解決土地復原問題的關鍵。相關部門應制定詳細的土地復原標準，明確退役后的場地需要達到的生態環境和土地功能要求。應明確發電企業在土地復原中的責任和義務，以及原土地所有者或相關部門的監督職責。在項目建設和運營過程中，發電企業應預留一定的土地復原資金，用于項目退役后的場地復原工作。可以借鑒一些地區在礦山廢棄地復墾中的經驗，建立土地復墾保證金制度，確保發電企業在項目退役后能夠履行土地復原責任，避免因土地復原問題引發法律糾紛，保障土地資源的可持續利用。

（三）強化環保措施：廢棄物處理與生態修復的合規實踐

在風電設備退役和升級改造過程中，應嚴格按照相關環保標準和規定，對廢棄物進行分類收集、運輸和處理。對于廢棄的塔筒、電纜等，可以采用回收利用、無害化處置等方式，減少對環境的污染；對于廢棄的風機葉片，可以采用粉碎、熱解等技術，將其轉化為可再利用的材料；對于含有有害物質的廢棄物，如廢舊電池等，應交由有資質的專業處理機構進行處理，確保廢棄物得到安全、妥善的處置。可以借鑒一些地區在工業廢棄物處理中的經驗，建立廢棄物集中處理中心，對風電廢棄物進行統一收集和處理，提高處理效率和環保水平。

在項目退役和升級改造時，企業應制定詳細的生態修復方案，明確修復目標、措施和時間節點。生態修復方案應根據項目所在地的生態環境特點和破壞程度制定，確保修復后的生態環境能夠達到或接近原有水平。在生態修復過程中，應采用科學的方法和技術，如植被恢復、土壤改良等，提高生態修復的效果。企業還應加強對生態修復過程的監督和管理，確保修復工作按照方案要求進行，避免出現修復不到位的情況。相關部門應加強對風電項目生態修復工作的監督和檢查，對未達到生態修復標準的企業依法進行處罰，督促企業履行生態修復責任。

（四）把握補貼與電價政策：政策紅利的合規獲取

企業應密切關注國家和地方政府在風電補貼和電價政策方面的動態，及時了解政策的調整和變化。可以通過關注政府部門的官方網站、政策解讀會議等方式，獲取最新的政策信息。在項目決策和實施過程中，應充分考慮政策因素，合理規劃項目的投資和運營，確保項目符合政策要求，從而享受相應的補貼和電價優惠。企業還應建立政策跟蹤和分析機制，對政策的影響進行評估和預測，及時調整項目策略，以適應政策的變化。

企業應嚴格按照政策規定，申請和享受風電補貼和電價優惠。在申請補貼和電價優惠時，應提供真實、準確的材料和數據，確保申請的合法性和合規性。企業還應加強對補貼和電價資金的管理和使用，確保資金用于項目的建設和運營，避免出現挪用、浪費等情況。相關部門應加強對風電補貼和電價政策執行情況的監督和檢查，對違規行為進行嚴肅處理，保障政策的公平、公正實施，促進風電產業的健康發展。

五、總結

在“雙碳”目標的指引下，風電退役與升級改造是風電產業可持續發展的必然選擇。盡管這一過程中存在項目審批、土地使用、環保合規、補貼與電價等多方面的法律風險，但通過優化審批流程、明晰土地政策、強化環保措施、把握補貼與電價政策等合規路徑，能夠有效防范和應對這些風險。隨著政策法規的不斷完善和企業合規意識的不斷提高，風電退役與升級改造將更加規范、有序地推進，為風電產業的高質量發展注入新的活力。我們有理由相信，在全社會的共同努力下，風電產業將在實現“雙碳”目標的征程中發揮更加重要的作用，為構建清潔低碳、安全高效的能源體系貢獻力量。

周亮亮

上海至合律師事務所律師，上海律協環境資源與能源專業委員會委員

業務方向：環境與能源合規、股權并購、爭議解決