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“雙碳”背景下算力基礎設施項目建設全過程法律風險管理對策

2025年第04期    作者:鄭冠紅    閱讀 751 次

近年來，國家越來越重視發展新質生產力，提升算力水平、推進算法突破和數據開發使用成為發展熱點。實踐中，算力規模不斷擴大，網絡布局逐步優化，算力能力明顯提升。與此同時，“雙碳”目標（碳達峰、碳中和）成為國家戰略的核心，《上海市新型基礎設施領域碳達峰實施方案》等地方政策相繼出臺，將綠色低碳納入算力基礎設施項目建設新要求。本文從“雙碳”背景下國家對算力基礎設施建設的制度要求出發，結合行業和司法實踐，對項目建設階段的典型風險進行梳理提示，以期為算力基礎設施建設的法律風險管理提供參考。

一、“雙碳”背景下對算力基礎設施項目建設的制度要求

2023年10月，工業和信息化部等六部門印發《算力基礎設施高質量發展行動計劃》，提出“算力基礎設施是集信息計算力、網絡運載力、數據存儲力于一體的新型信息基礎設施，可實現信息的集中計算、存儲、傳輸與應用，呈現多元泛在、智能敏捷、安全可靠、綠色低碳等特征”。算力基礎設施的早期形態是數據中心，然而隨著數字經濟的不斷發展和國家“東數西算”工程的推動，智算中心、超級計算中心等新型算力基礎設施形態逐漸興起。

算力基礎設施的建設規模不斷擴大，與此并行的是能源消耗和碳排放問題日益顯現。全國范圍內，算力基礎設施的電力消耗正在急劇增加。在當前形勢下，算力基建的綠色低碳發展導向主要是通過設定電能使用效率（Power Usage Effectiveness，PUE）的嚴格上限以及提升可再生能源的使用比例，推動算力基礎設施向更加綠色、可持續的方向發展。《算力基礎設施高質量發展行動計劃》明確指出，算力碳效是兼顧服務器的碳排放量和算力性能的綜合指標，指服務器使用周期內產生的碳排放與所提供的算力性能的比值，為服務器設備設計、選型提供重要參考；要“優化算力能源結構，推動綠色算力網絡建設”，要求全周期貫徹節能減碳的原則，從算力中心的設計建設、技術選型到設備選擇等各個環節提升算力的碳效水平。

1.能源效率要求：降低PUE與提高可再生能源利用率

根據2021年12月發布的《貫徹落實碳達峰碳中和目標要求推動數據中心和5G等新型基礎設施綠色高質量發展實施方案》，到2025年，全國新建的大型和超大型數據中心的PUE值將顯著降低，目標是降至1.3以下；同時，要求數據中心可再生能源的使用比例大幅提高。此外，2024年7月，國家發改委發布的《數據中心綠色低碳發展專項行動計劃》提出，到2025年底，所有新建和改擴建的大型、超大型數據中心的PUE值要降至1.25以下，且國家樞紐節點新建的數據中心將有超過80%的電力來自綠色電力。

2.強化節能監管：《固定資產投資項目節能審查辦法》的全面修訂

為了更好地適應“雙碳”戰略，落實能耗調控政策，國家發改委對《固定資產投資項目節能審查辦法》進行了全面修訂，新《辦法》已于2023年6月1日起實施。根據這一新規，大多數數據中心在建設過程中必須獲得節能審查意見。沒有通過節能審查或未進行審查的項目將面臨嚴重后果，包括不得開工建設或已經建成的部分無法投入使用。即使是那些不需要單獨進行節能審查的項目，也需要在項目可行性研究報告中明確分析能源使用、節能措施及能效水平等問題。同時，對于項目節能報告中涉及的能效水平、能源消耗等數據，節能審查機關將重點審查電力消耗、PUE等指標，確保其符合地方“雙碳”規劃要求。此外，新規還明確指出，若建設地點、內容、規模或能效水平發生重大變化，且年實際能源消耗超出節能審查批復水平10%以上，則必須申請節能變更，避免出現“建后超標”的問題。

3.算電協同：區域協同與綠色電力融合

2023年12月，國家發改委等五部門發布的《關于深入實施“東數西算”工程加快構建全國一體化算力網的實施意見》提出“算力電力協同”，推動西部地區的可再生能源（如風電、光伏）與東部地區的算力需求實現高效對接。例如，貴州、甘肅等西部樞紐節點依托低電價和綠電優勢，承接非實時算力需求，東部節點則聚焦低延時業務，形成“綠電西送、算力東輸”的區域協同格局。《新型數據中心發展三年行動計劃（2021—2023年）》等相關政策鼓勵企業在啟動算力基建時，探索建設分布式光伏發電、燃氣分布式供能等配套系統，從而引導項目向新能源發電側發展，實現就地消納新能源。

二、算力基礎設施項目建設的主要法律風險及管理對策

（一）項目發包階段

算力基礎設施建設在發包時，應當特別關注承包商的資質問題，這不僅直接關系到工程建設的質量安全，也是行政監管的重點。算力基建項目通常涉及多個專業領域，如機電、通信等，可能涵蓋配電、暖通、消防等多個專業。對于通信用數據中心基礎設施建設項目（機電工程）而言，其中的傳輸設備安裝工程、通信電源工程等均已包含在通信工程施工總承包資質范圍內，且通信用數據中心屬于通信建筑，為通信行業中的工業工程，因此通常要求具有通信工程施工總承包資質。但發電機組系統、空調冷源系統等設備安裝工程不在通信工程施工總承包資質范疇內，實踐中對于此類系統安裝工程通常要求具有機電工程施工總承包資質。此外，實踐中還可能存在要求承包商在具備總承包資質的同時，還應具備裝飾裝修、消防等其他專業工程施工資質的情況。

除此之外，算力基礎設施項目采用工程總承包模式（EPC/DB）發包時，承包商是否僅具備相應的設計或施工單一資質即可，還是需要按照《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第十條的規定同時具備設計和施工雙資質，也成為實踐中的爭議焦點。

在目前的操作實踐中，一般像政府自建的數據中心項目多采用EPC模式。此類數據中心項目的招標人均為政府部門，其在發布招標公告時即明確要求總承包商同時具有設計及施工雙資質，如2023年徐聞縣政務服務數據管理局發布的《徐聞縣智慧城市項目EPC總承包招標公告》、2023年潛江市政務服務和大數據管理局發布的《潛江市智慧城市建設項目一期總承包招標公告》。但是由于《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》的效力層級僅為行政規范性文件，適用范圍僅限于房建市政項目，因此部分地方、部分行業基于發展需要，仍接受單資質承攬工程總承包項目。

法律風險管理對策：基于實踐情況，根據項目具體建設內容、建設標準、承包范圍等，市場主體對于專業資質的要求和理解存在差異，且由于沒有明確的法律法規規定算力基建項目的專業資質，對于承包商資質的設定仍需依據項目實際情況而定，以免因資質要求不合理導致不合理的限制或排斥潛在投標人風險。

此外，行業內對于算力基礎設施項目建設分階段管理的需求進一步增加了資質設定的復雜性。如部分電信運營商為滿足業務的彈性需求，將數據中心機電工程標段進一步分為大、小機電兩個次標段（其中，大機電工程包括數據中心機房的高低壓變配電、發電機機組、冷水機組、冷卻塔等，小機電工程包括UPS電源、48V開關電源、蓄電池組等通信電源工程和機房精密空調、新型空調末端、機房內走線架、裝修等空調末端工程），不同階段采用EPC模式時往往選用不同的資質設定方式（如部分省份傾向于機電工程EPC單資質發包，部分省份則傾向于雙資質發包）。基于此，對于不同階段的數據中心EPC工程發包如何考慮單資質和雙資質的適用問題，目前業界尚存爭議。鑒于數據中心工程的復雜性和特殊性，從行業行政主管部門層面頒發相應指導意見或出臺相關管理細則，對于數據中心EPC工程的資質設定則更具指導意義。

（二）項目建設履約階段

算力基礎設施項目發包后即進入建設履約階段。傳統建設模式面臨建設周期長、參建單位眾多、管理復雜、質量責任界定難、審批流程繁瑣等問題，難以滿足算力基建項目在行業交叉融合、高度集成化和多樣化建設標準方面的需求。特別是算力基建項目涉及大量的關鍵設備采購與供應商管理，供應鏈結構復雜，因此選擇設計—采購—施工總承包（EPC）或設計—施工總承包（DB）模式顯得尤為重要。在采用EPC/DB工程總承包模式發包時，《發包人要求》是發包人提出的關于實現工程項目發包目的的相關規定，也是集中載明發包人有關工程建設范圍、規模、功能、標準等要求的文件，因發包人要求錯誤導致的履約風險值得各方關注。

在上海數眾投資管理有限公司與上海市安裝工程集團有限公司建設工程施工合同糾紛[（2019）滬民終72號]中，發承包雙方在合同組成文件《上海移動能率IDC擴初設計方案書》中明確房屋現狀為“抗震烈度7級以上”，經同濟大學房屋質量檢測站檢測，房屋X方向的層間位移角不滿足現行抗震規范關于框架結構層間位移角1/550現值的要求，承包商因此進行了加固，實際增加了加固工程費用6209540元，雙方就該項費用的承擔產生爭議。發包人認為，該費用應當包含在合同總價款范圍內，不應另行增加價款；但承包商認為，加固工程產生的原因是發包人提供的《上海移動能率IDC擴初設計方案書》中的數據與現場實際數據不符。最終，上海市高級人民法院判決認為，項目發包人數眾公司在安裝公司報價前提供了錯誤數據，導致工程量變更，相應加固費用應計入增加的工程款范圍。

法律風險管理對策：建設單位應注重前期工作的深度，提升咨詢質量，確保《發包人要求》詳盡準確，避免履約階段的風險。從合同與法律角度而言，《發包人要求》不僅應明確其產能、功能、用途、質量、環境、安全要求，并且要規定偏離的范圍和計算方法，以及檢驗、試驗、試運行的具體要求。對于承包人負責提供的有關設備和服務，如對發包人人員進行培訓和提供一些消耗品等，應在《發包人要求》中一并明確規定。根據《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）的約定，《發包人要求》通常包括但不限于以下內容：功能要求、工程范圍、工藝安排或要求、時間要求、技術要求、竣工試驗、竣工驗收、竣工后試驗、文件要求、工程項目管理規定等其他要求。

（三）驗收交付階段

在項目交付階段，驗收程序是確保項目質量和性能的重要環節，旨在確保項目按照設計要求和技術標準建設完成，具備安全、穩定、高效的運行能力，并直接與工程價款結算相關聯。

與房屋建筑項目不同，算力基建項目的驗收不僅要求土建合格，還需符合特定的性能標準。發包人常設定性能、產能、能耗等指標，這使得質量驗收標準更加復雜。在判斷項目質量是否合格時，不僅要依據法定標準，也需依據合同要求。若項目未達最低驗收標準，應視為該項目無法使用，從而導致合同目的無法實現。這點與工業項目的驗收要求存在類似之處。例如，在廣東德嘉電力環保科技有限公司與山西漳電蒲州熱電有限公司建設工程施工合同糾紛[（2020）晉08民終1157號]中，EPC合同中約定了承包商的承包范圍包括設備的供應和性能驗收，并對性能驗收的程序、穩定運行的時間、處理水量等驗收標準有著明確約定，此類要求應構成發包人對于承包商交付最終工程成果的驗收要求。同時，該項目總承包合同對于設備性能驗收與業主簽發工程驗收證書的關聯性有著明確界定，約定設備通過可靠性運行試驗后，業主才簽發驗收證書，也即本案中“設備通過性能測試”是業主接受工程的前提。案涉工程實施期間，發承包雙方進行了168小時的設備運行調試，但未能符合合同約定的處理水量。承包商認為本項目土建安裝工程已經交付，工程驗收已經合格，發包人應當結清工程款。但法院審理認為，承包商所承擔的工作不僅僅是交付土建安裝工程，還應當配合業主完成設備調試，并達到約定的廢水深度處理水量，故對于承包商的抗辯未予支持。

因此，在判定算力基礎設施項目的性能指標時，需要在可靠性、能效以及驗收規范的強制性標準等多方面進行平衡，在保障工程建設投產使用紅線的基礎上，達到實現投資建設目的的理想目標。

法律風險管理對策：算力基建項目的驗收程序有別于房屋建筑與市政基礎設施項目，其中，初步驗收、試運行、終驗以及驗收環節的檢驗測試等內容決定著項目建設指標能否實現。同時，因算力基礎設施項目的驗收流程并未形成統一的規范標準，項目管理團隊需結合發包人要求以及屬地化監管的要求，及時調整和完善驗收流程實施方案，避免因未經竣工驗收擅自使用而引發的法律風險。對于分批分期建設的大型算力中心，發承包雙方需提前規劃，并與主管部門保持良好溝通，明確不同單體或機房模塊的竣工驗收狀態；同時充分考慮算力基礎設施投產運營的實際需求，在建設周期、建設標準的設定上給予充分落實，確保建設階段與使用階段的順暢銜接。在簽訂工程總承包合同時，應結合項目實際情況，選擇合適的合同文本，并注重遵循行業內相關驗收標準規范。同時，在合同文本中有針對性地調整驗收流程，明確發承包雙方在驗收程序中的權利和義務，并在專用條款中針對本項目的特殊驗收要求、驗收指標未達成的處理方案等進行詳細約定。

結語

未來，隨著“東數西算”工程的深化與碳市場的擴展，算力基建的法律風險管理將更加復雜，需以創新思維應對政策、技術、市場的多重挑戰。在“雙碳”目標的驅動下，算力基礎設施項目的法律風險管理需以政策合規為核心，貫穿“綠色設計—低碳建設—智慧運營”全周期。律師在實務操作中應結合算力基礎設施項目的發包、履約、驗收等主要環節，進一步關注強化合同綠色條款，將“雙碳”指標納入履約評價體系，建立動態風險評估機制，定期審查政策變化與技術迭代影響。提倡在項目建設中聯合能源、法律、技術專家構建風險防控網絡，為算力基建項目全周期保駕護航。

鄭冠紅

上海市建緯律師事務所合伙人，上海律協環境資源與能源專業委員會委員，中國電子節能技術協會工程總承包分會理事、全國建設工程招標投標行業一體化服務平臺專家

業務方向：工程總承包（EPC/DB）、基礎設施建設、招標投標