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建立多元化解決機制處理疫后信訪矛盾

2020年第07期    作者:顧崟濤    閱讀 6,147 次

2020年伊始，一場新冠病毒肺炎疫情突襲全國，制造業、對外貿易受到嚴重沖擊，服務業1月底以來幾近停擺。疫情的發生給原本不容樂觀的經濟形勢更加蒙上了一層陰影，疫情過后基層治理工作、尤其是信訪矛盾化解究竟會產生什么樣的變化，作為基層信訪組織又該如何應對，是當下亟待研究和探討的重要問題。

我們預判，疫情過后基層信訪、穩控的壓力將進一步加大，主要來自以下四個方面：

1.信訪穩控的經費將進一步縮減

2019年以來，由于國際大環境的影響，我國經濟承受住了巨大的下行壓力。為確保穩中求進，政府部門率先縮減了各項開支、經費。今年經濟受到疫情重創，稅收、財政方面的壓力更是雪上加霜。可以預見，疫后整個國家和社會的工作重心將著眼于經濟的恢復與增長，從中央到地方已經或即將出臺的一系列扶持政策，都將圍繞減輕企業壓力、提振經濟信心。目前國內的疫情雖然已經得到了有效的控制，但是隨著新冠病毒肺炎疫情在全世界范圍內的大面積傳播，我國一方面要承受對外貿易的巨大損失，另一方面將在國際病毒防疫上繼續投入更多的經費。

下一階段在經濟持續下行壓力的作用下，政府財政中非剛性支出比例必然將進一步縮減。基層信訪單位的工作受此影響，經費也可能出現同比例的減少，這勢必將給矛盾的化解、緩解帶來阻礙。

2.司法機關無法消化大量的案件

從2019年上海地區司法機關、特別是基層法院的受案量來看，基本處于滿負荷的狀態。截至2020年1月，基層法院中仍有一定比例的2019年度案件尚未審理完畢。作為中國法治最為發達的地區，上海法院長期處于案多人少的狀態，案件審理周期長是一個帶有普遍性的現象。

1月、2月又受到過年休假及疫情的影響，司法機關大多調整庭審計劃、延后開庭，個別法庭處于半停擺模式，進一步增加了案件的積壓。4月后隨著疫情過去，案件受理數量有明顯增幅，除去往年同時期的案件外，一批因疫情所產生的新型案件也將隨之浮出水面，屆時司法機關的案件消化能力將更為捉襟見肘。

正是基于對司法機關受案能力的預判，我們認為疫后許多亟待解決的社會矛盾無法通過法院途徑進行解決，轉而通過信訪渠道表達訴求、尋求方案，基層信訪案件屆時也可能呈一定比例的上升趨勢。

3.疫后的信訪矛盾的新穎性、緊迫性、復雜性

傳統信訪矛盾主要聚焦動拆遷方面，這也是基層受理信訪案件、特別是信訪積案比較集中的領域。基層信訪單位往往在這個方面下工夫，同時也累積了一定的實踐經驗和技巧。

然而由于突發疫情，出現了許多新型的社會矛盾，直接挑戰了基層信訪單位的知識架構。比如：受疫情直接影響，許多企業都在用工、勞資方面發生糾紛。按照以往的慣例，勞動關系發生爭議應當通過勞動人事爭議仲裁委員會進行處理。但是因疫情所導致的企業停業、甚至負責人聯系不上時，就有可能同一時間激發起群體性的勞動糾紛。因為涉案的人數眾多、追償難度較大，勞動者為了維護自身權益，很大可能群聚涉案人群，通過信訪途徑要求政府解決。

基層信訪工作人員在處理這樣的事務時，不僅要具有法律知識儲備，更要熟悉從中央到地方的政府、有關部門近期所出臺的有針對性的相關法律、條例、政策和精神。由于新冠病毒肺炎疫情的突發性，已經突破了一般常態化的法律關系，故而有此所導致的社會矛盾同樣具有新穎性、緊迫性和復雜性。

4.尚在建立中的多元化糾紛解決機制將面臨嚴重挑戰

2005年《人民法院第二個五年改革綱要》中首次提出建立多元化糾紛解決機制。2009年7月《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》提出：人民法院要主動與訴訟外的糾紛解決機制建立對接關系，要通過訴調對接、訴前導訴、司法確認等途徑，提高非訴訟糾紛解決方式的效力和權威性。之后2015年，中辦、國辦聯合下發《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，真正將多元化機制從法院為中心的工作格局中釋放了出來，在頂層設計中構筑了全社會、全方位、全領域的新的社會矛盾化解體系。正是這一轉變，信訪矛盾從而被真正納入了多元化解決機制的范疇，也使得各種社會組織、專業機構晉升成為多元化的重要參與主體。從近年的實踐來看，律師、心理咨詢師、婦聯組織、工會、社團組織等第三方力量在多元化的大格局中發揮著越來越重要的作用，逐漸形成了功能互補、程序銜接的信訪矛盾化解體系。

當然我們也應當看到，多元化矛盾糾紛解決機制雖然已經建立，但是各個環節、各個參與主體還都很薄弱，未能發揮出應有的作用。例如：律師參與信訪案件核查、信訪矛盾化解目前仍然是作為義務在開展，并未形成固定的律師業務，由此導致專業隊伍人才稀缺、參與律師能力參差不齊；社會組織對信訪矛盾化解具有高度的熱情與社會責任感，但由于法律條款的匱乏，往往難以形成有針對性的專業意見；行業協會在專業程度、界別代表性上都具有得天獨厚的優勢，但是現下各行業協會囿于自身建設的問題，還需要很長一段時間的自我培植期，當下很難發揮出重要作用。

種種的跡象表明，多元化矛盾糾紛解決機制尚處于摸索、建立過程中，由于疫情所引發的社會矛盾的突發，也在一定程度上挑戰尚未成熟的多元化糾紛解決機制。

習近平總書記在十九屆四中全會上提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總體要求。突發的疫情以及疫后的矛盾化解，也應當被看成是考驗社會治理能力的試金石。我們認為，應當深入學習、貫徹習總書記的講話精神，轉危為機，在妥善處理疫后社會矛盾的過程中，創新信訪矛盾工作機制，構筑新的矛盾化解體系，全面提升基層處理矛盾的綜合能力。為此，建議重視并做好以下工作：

1.堅持完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平

這是十九大報告提出的重要內容，同時也奠定了新時期社會治理“五位一體”的基本格局。它在制度上的優越性通過這次疫情已經充分彰顯出來，黨委集中、統一化的管理、政府迅速采取的應急狀態使疫情在短短的一個月內就得到了有效的控制，社會組織的積極響應、公眾的全面參與讓對抗疫情成為全社會的共同責任，全民族的抗疫戰爭受到了國際社會幾乎一致的褒獎。法治保障也得以展現出特殊時期的力量，各地政府依據《突發事件應對法》，在第一時間紛紛采取一級響應，從而有效阻絕了病毒的傳播途徑。

習總書記2月5日在中央全面依法治國委員會第三次會議時強調：全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障。疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。

實踐已經證明，“五位一體”的社會治理格局與全面依法治國的理念并不沖突，“五位一體”的社會治理格局很大程度上依賴于法治的保障，特別在遇到突發事件應對的時候，能否發揮法治的力量就顯得尤為關鍵。疫情期間政府如何啟動一級響應，一級響應情況下政府所享有的權利，如何合理合法開展征收征用，征收征用過程中又如何保障個人權益等等……這不僅是法條實用性的體現，更是社會治理體系的在法治化運作。我們認為：堅持完善社會治理體系的工作在疫情結束后不僅不應當有所松懈，反而應當進一步鞏固加強。

2.對信訪矛盾開展分級分類分時處理

疫情之前，基層在處理信訪矛盾時已經建立了分級分類的處理體系，將不屬于信訪受理范圍的社會矛盾引導進入司法程序。考慮到疫情結束之后的信訪案件數量反彈， 基層信訪單位除了繼續做好分級分類的處理外，更要注重分時處理，即：根據群眾所反映確定糾紛的輕重緩急，堅持“止新化舊”的原則，進而做出預判和預處理。面對疫后多變、集中的矛盾爆發期，著重于矛盾的“止新”，防止糾紛因處理不當或不及時而轉變為信訪積案。處置過程中要更為重視初訪接待，第一時間做好案件的劃分歸口工作。屬于一般社會矛盾但通過信訪渠道進行表達的，可以分流進入社區開展調解、處置，引入社工、志愿者、人民調解員，共同構筑“大調解”的糾紛解決格局。充分利用村居法律顧問的專業優勢，對法律關系復雜、短期內又無法通過司法途徑得到處理的矛盾加以疏導，緩解矛盾的緊迫性和對抗性，提升與司法機關在程序上的銜接能力，防止矛盾沖突升級。

初訪中對信訪事項進行分級分類后，已經將很大比例的信訪矛盾進行了分解處理，后續社區、法律顧問兩層級的糾紛托底保障，又能進一步化解、消除矛盾，從而大大減少了幾層信訪部門在后期的工作量。

3.引入社會第三方力量共同構建多元化糾紛的解決機制

基層信訪部門以往在引入社會力量參與信訪矛盾化解的過程中，更多的是聘請專業律師介入案件核查、糾紛化解工作。但由于案件難度、收入回報等原因，該領域長期缺乏高素質的律師，專業隊伍人數相較其他業務領域明顯偏低。疫情后期，隨著糾紛數量的不斷增加，專案多人少的問題將更為顯現。

根據中央政法委、國家信訪局、最高人民法院等機關就構建多元化糾紛解決機制的相關意見，包括律師、法律專家、專業調解機構、社會組織、行業協會、甚至志愿者在內，都應當成為社會協同、公眾參與的主體。對于“多元化途徑”的理解，同樣應當做進一步的擴大解釋，不必拘泥于司法裁判和人民調解，一切有助于社會矛盾化解的方式都可以作為探索和創新的對象。我們認為，構建、完善多元化糾紛解決的體系，并非臨時性、事務性的，而應將其常態化，通過建立長效機制，藉此緩解基層信訪部門的受案壓力。

例如：對于懂法懂政策的信訪人，可通過司法部門、信訪律師來核查解釋引導；個別偏激、偏執的信訪人，可通過心理輔導師進行疏導；個別受家庭環境負面影響執著上訪的信訪人，可通過婦聯、工會關心慰問；家庭成員身患疾病或者生活困難的可通過社區醫生治療和村居委關懷相結合等，從不同程度、不同角度來化解緩解信訪矛盾。

“多元化途徑”制度設計上仍然應當堅持“黨委領導、政府負責”的指導思想，充分調動社會力量的獨立性、自發性，與基層信訪部門相互配合、并行不悖。首先要明確社會力量參與信訪矛盾化解的主體身份，在制度上鼓勵其積極參與矛盾化解，職能上區別于基層信訪部門，并保障其中立的第三方地位，以此保障其良性發展。

4.政府應當做好資金的合理分配，保障多元化矛盾化解機制的資金來源

從以往的實踐表明，多元化機制運作的保障資金與最終矛盾化解時支付的資金數額成反比。也就是說，政府對多元化機制本身的保障資金越充沛，最終消弭社會矛盾時的成本就越小。疫后政府在資金保障存在嚴重困難的情況下，更要珍惜每一筆資金的使用，合理分配資金的用途及流向，著重保障多元化機制的構建和完善，充分發揮杠桿效應，從而減少矛盾化解所要支付的成本。

我們認為，所謂的“多元化糾紛解決機制”并不是單一個體，而是以社會第三方力量為主體的、社會公眾的有序參與，它在制度上與傳統信訪工作相銜接，構成了一個有機的整體。同時，由于其自身所具備的獨立性和中立性，更易搭建起信訪人與政府部門之間溝通的橋梁，從根本上有助于社會矛盾的化解消弭。在信訪矛盾化解中充分運用多元化解決機制，其本身仍有許多機制和問題有待探索。對于多元化解決機制的構建，疫后多種社會矛盾的出現正是一次難得的實踐機會，所有參與者都有機會總結經驗，進而不斷優化制度，以促進整個機制的日臻完善。

顧崟濤

上海市中天信律師事務所合伙人，上海律協社會矛盾化解業務研究委員會副主任，第六屆嘉定區政協委員

業務方向：信訪矛盾化解、社會矛盾化解、社會公共治理