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風險為本：制度構建的核心導向

從新《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》征求意見稿看反洗錢風險防范理念的轉變

2025年第06期    作者:張偉華 陶灝婷    閱讀 133 次

2025年8月4日，中國人民銀行、國家金融監督管理總局、中國證券監督管理委員會聯合發布了《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），面向社會公開征求意見。本次修訂緊扣2025年1月1日起施行的新《反洗錢法》，并以“風險為本”作為制度構建的核心導向，旨在進一步細化金融機構客戶盡職調查、客戶身份資料及交易記錄保存等方面的要求，實現與國際反洗錢標準接軌，并回應近年來監管實踐中暴露的制度空白與執行難題。

 

一、FATF組織及其“風險為本”的反洗錢和反恐怖融資理念

在世界各國的反洗錢和反恐怖融資工作從被動的“合規為本”向主動識別、預測風險的“風險為本”反洗錢和反恐怖融資理念轉變的過程中，金融行動特別工作組（The Financial Action Task Force，FATF）發揮了重要的領導作用。FATF是一個由七國集團峰會于1989年在巴黎創立的組織，該組織旨在領導全球范圍內的反洗錢和反恐怖融資行動。其主要工作有持續監控犯罪分子和恐怖分子如何籌集、使用和轉移非法獲取的資金；定期發布報告，向世界揭露最新的洗錢、恐怖主義融資手段，以便各國以及其他組織能夠采取必要措施來降低洗錢和恐怖融資等風險。FATF還會提出一系列建議，以幫助各國應對全球范圍內有組織的犯罪、貪腐和恐怖主義。這些建議能夠有效幫助執法機構追查從事非法毒品交易、人口販賣及其他犯罪活動的犯罪分子的資金來源。

隨著加密貨幣日漸全球化、普遍化，FATF也正在持續優化國際標準，確保如虛擬資產的監管等新興風險能夠被精準識別和預測。為了使其制定的標準能夠落地，FATF會在國際貨幣基金組織和世界銀行等關聯成員組織及其他全球合作伙伴的協助下通過互評估等手段對各國進行監督。如果某國被發現多次未能有效落實FATF制定的標準，則有可能被列為“加強監管地區”或“高風險地區”。根據FATF在2000年公布的不合作國家和地區的25條標準，某國/地區一旦被FATF評估為不合作國家和地區便可能面臨反措施，該國/地區在吸引外資、國家結算等方面會受到國際范圍內的限制。FATF以此來敦促各國/地區在反洗錢和反恐怖融資方面進行改進。

二、中國加入FATF組織及對國際標準的實踐

2006年，中國接受了FATF的第三輪互評估，隨后于2007年正式加入FATF。2019年2月，FATF第三十屆第二次全會審議通過了《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》，這是FATF對其成員的第四輪互評估。在該報告中，FATF充分認可了中國近年來在反洗錢和反恐怖融資工作方面的進展，但也指出了一些問題有待進一步改善，例如：缺乏對特定非金融行業的反洗錢和反恐怖融資監管；缺少集中統一的受益所有權信息登記系統；《刑法》對“自洗錢”行為不單獨定罪，不符合FATF制定的國際標準等。該報告對中國反洗錢和反恐怖融資工作的評估總體較為中肯，雖因文化差異和制度差異等方面的原因，有一些結論有失偏頗，但對于中國提升反洗錢和反恐怖融資工作的合規性和有效性具有很好的借鑒意義。

回顧2019年至今，我國在反洗錢和反恐怖融資工作上取得了重大進展。我國在2024年對《反洗錢法》進行了修訂，進一步健全了反洗錢和反恐怖融資制度體系。新《反洗錢法》中首次提出了“特定非金融機構”的概念，并規定了其反洗錢工作應履行的職責，進一步拓寬了反洗錢義務機構的范圍。同時，我國形成了“機構自評估+現場檢查”雙支柱監管模式——金融機構通過自評估及時識別和預測風險；監管機關發起檢查，監察漏洞，提出整改意見，深度貫徹FATF“風險為本”的反洗錢和反恐怖融資理念。此外，2024年，我國頒布了《受益所有人信息管理辦法》（中國人民銀行 國家市場監督管理總局令〔2024〕第3號），為建立統一的受益所有權信息登記系統打好基礎，填補受益所有權信息備案缺口。最后，“自洗錢”案件首次入選最高檢典型案例，為我國的反洗錢司法實踐提供了有效宣傳和保障。

三、征求意見稿進一步體現監管理念轉變

下文將征求意見稿與2022版《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行 銀保監會 證監會令〔2022〕第1號，以下簡稱“2022版《辦法》”）進行對比分析。

（一）盡職調查措施的靈活化與分層化

征求意見稿突出“風險匹配”的原則，取消了部分“一刀切”的做法，允許金融機構根據客戶特征、交易性質和風險程度靈活調整調查強度。這一調整有助于減少不必要的合規成本，將監管資源集中投向中高風險領域。具體而言：

其一，征求意見稿第三條強調應“根據客戶特征和交易活動的性質、風險狀況”采取相應措施，并在業務關系存續期間“持續關注并評估客戶整體狀況及交易情況，了解客戶的洗錢風險”“必要時可以采取與風險相匹配的洗錢風險管理措施”，取代了2022版《辦法》中“應當拒絕建立業務關系或者辦理業務，或者終止已經建立的業務關系”的表述。筆者認為，這一變化既避免了對低風險客戶的過度干預，也為防范“誤殺”正常交易提供了制度基礎。

其二，征求意見稿第七條第二款第（三）項明確區分了洗錢或恐怖融資風險“較高”與“較低”情形，分別對應“強化”與“簡化”措施，新增“較低”風險情形的處理規定。第二十九條還明確“簡化盡職調查措施”的范圍包括“在建立業務關系后的合理期限內完成客戶及其受益所有人身份核實、延長客戶定期審查的周期，降低盡職調查措施的頻率和強度、降低交易監測的頻率和強度等”，以及低風險評估的參考因素，包括：客戶風險因素，如客戶為黨政機關、實行預算管理的事業單位、軍隊、武警相關單位、上市公司、境內或其他反洗錢體系有效的國家/地區的金融機構等；產品、業務風險因素，如僅具有社保或公積金功能的賬戶、政策性或強制性保險產品等；業務渠道或交易渠道風險因素，如專業市場場內與中央交易對手、政府等公共部門進行的交易等；國家洗錢和恐怖融資風險評估報告，以及中國人民銀行發布的相關規定、指引、類型分析報告和風險評估報告等確定的低風險因素；其他低風險因素。這種正反向標準的并列規定使風險評估具備了可操作性，避免了僅規定強化措施而缺乏放寬條件的失衡問題。

其三，征求意見稿第二十六條新增對于“客戶先前提交的身份證件或者其他身份證明文件已過有效期，金融機構在履行必要的告知程序后，客戶未在合理期限內更新且未提出合理理由”的情形，“金融機構可以采取適當的風險管理措施，對客戶的交易方式、交易規模、交易頻率等實施合理限制，必要時可以中止為客戶辦理業務”的措施，代替2022版《辦法》中“應當中止為客戶辦理業務”的“一刀切”做法。這樣更符合比例原則，也降低了對正常客戶的不當影響。

其四，征求意見稿第二十八條規定“金融機構采取洗錢風險管理措施，應當按照有關管理規定的要求和程序進行，不得超出業務權限凍結客戶資金，不得采取與洗錢風險狀況明顯不相匹配的措施，保障與客戶依法享有的醫療、社會保障、公用事業服務等相關的基本的、必需的金融服務”，體現了反洗錢合規與金融普惠之間的平衡。

其五，征求意見稿第三十條新增“金融機構與客戶建立業務關系時或者與客戶業務存續期間，懷疑客戶存在組織批量或分批開立賬戶、出租出借或買賣賬戶或者其他涉嫌洗錢等違法犯罪活動情形的，金融機構有權拒絕開戶，或者根據客戶及其申請辦理業務的風險狀況，采取延長審查期限、強化盡職調查等措施”。這樣有助于前置風險防控，防止賬戶在業務關系建立初期就埋下風險隱患。

（二）盡職調查適用對象范圍的調整

在適用對象方面，征求意見稿既放寬了部分交易類型的調查要求，又在高風險情形下細化了調查標準，體現了精準化監管思路。

其一，征求意見稿第七條將2022版《辦法》中“懷疑客戶及其交易涉嫌洗錢或恐怖融資”的表述調整為“有合理理由懷疑”，避免因主觀判斷過寬而導致調查泛化。

其二，征求意見稿第九條刪除了“不在本機構開立賬戶”的限定，將適用范圍拓寬至所有客戶在政策性銀行、商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社、村鎮銀行等金融機構和從事匯兌業務的機構辦理現金匯款、現鈔兌換、票據兌付、實物貴金屬買賣、銷售各類金融產品等一次性交易且交易金額為人民幣5萬元以上或者外幣等值1萬美元以上時，上述機構都“應當開展客戶盡職調查，并登記客戶身份基本信息，留存客戶有效身份證件或者其他身份證明文件的復印件或者影印件”，但取消了“金融機構為自然人客戶辦理人民幣單筆5萬元以上或者外幣等值1萬美元以上現金存取業務的，應當識別并核實客戶身份，了解并登記資金的來源或者用途”的要求。

其三，征求意見稿取消了非銀行支付機構在特定情形下（“通過簽約或者綁卡等方式為不在本機構開立支付賬戶的客戶提供支付交易處理且交易金額為單筆人民幣1萬元以上或者外幣等值1000美元以上，或者30天內資金雙邊收付金額累計人民幣5萬元以上或者外幣等值1萬美元以上的”）需開展客戶盡職調查、登記身份信息并留存身份證明文件的要求。

其四，征求意見稿第三十三條規定，如果客戶或其受益所有人為國際組織高級管理人員或其特定關系人，在具有較高風險情形時，“金融機構應當采取風險管理措施了解客戶及其受益所有人資金或者財產的來源和用途，與客戶建立、維持業務關系還應當獲得高級管理層批準，并對客戶及業務關系采取強化的持續監測措施”；并明確定義了外國政要“包括外國現任的或者離任的履行重要公共職能的人員，如國家元首、政府首腦、高層政要，重要的政府、司法或者軍事高級官員，國有企業高管、政黨要員等”，以及外國政要或者國際組織高級管理人員的特定關系人“包括其父母、配偶、子女等近親屬，以及通過工作、生活等產生共同利益關系的其他自然人”。這既與國際反洗錢標準接軌，也為金融機構識別復雜客戶身份提供了操作依據。

（三）盡職調查內容的深化與信息要求的提升

針對復雜業務形態，征求意見稿強化了實質性識別要求，尤其是針對“客戶的資金為信托資金或財產屬于信托財產”的信托業務。征求意見稿第二十條在2022版《辦法》僅要求“金融機構與客戶建立業務關系或者提供規定金額以上一次性交易時，應當識別信托關系委托人、受托人、受益人以及其他最終有效控制信托財產的自然人身份，登記其姓名或者名稱、聯系方式”的基礎上，要求“金融機構應當了解客戶以及信托的業務性質、所有權和控制權結構，按照有關規定識別并采取合理措施核實客戶的受益所有人”“還應獲取其名稱、成立的協議文件以及管理人的姓名、注冊地址或主要經營地址等信息，識別并核實其身份。當管理人的注冊地和主要經營地不一致時，以主要經營地為準；對于在境外注冊或經營的，至少識別和登記國家或者地區信息”。這反映了從“形式合規”向“實質穿透”的轉變，有助于防范信托通道被用于隱匿受益所有人身份的風險。

（四）境外高風險情形的應對機制

征求意見稿第四十條新增國際反洗錢組織要求對高風險國家或地區采取其他行動的，金融機構應當基于風險采取四項應對措施，免受其洗錢和恐怖融資風險的影響。該條款在堅持風險防控的同時強調“審慎考慮”而非“一律禁止”，以保留金融開放的彈性空間，契合國際合作背景下的監管平衡。

（五）數據保存期限與追溯能力的加強

征求意見稿將客戶身份資料及交易記錄的保存期限由5年延長至10年，要求保存內容足以重現和追溯每筆交易，并在授權后可提供給監管部門和執法機關。筆者認為，這一調整符合洗錢活動潛伏期較長的特點，也將倒逼金融機構提升歷史數據治理和存儲安全能力，為執法提供更充分的證據支持。

總體而言，征求意見稿的出臺不僅是對2022版《辦法》在適用范圍、盡職調查標準、風險管理權限、跨境監管等方面的全面修訂，更代表著一次監管理念的轉型——從程序合規邁向實質性的風險防控。金融機構在應對這一新規時，需同步升級內部的風險評估模型、關聯關系分析工具、業務豁免機制與跨境合作審查體系，以確保既能有效防范洗錢風險，又能保障客戶的合法權益和金融服務的便利性。FATF預計將于2025年底至2027年初對中國進行第五輪互評估，新出臺的征求意見稿也意味著中國將進一步貫徹落實FATF從“合規為本”向“風險為本”轉變的反洗錢和反恐怖融資風險防控理念，為迎接FATF的第五輪互評估做好充分的準備。

 

張偉華

上海市君悅律師事務所合伙人，上海律協金融工具與金融基礎設施專業委員會主任、長寧區女律師聯誼會會長，最高人民檢察院民事行政案件咨詢專家

業務方向：金融合規、投資并購、房地產

 

陶灝婷

上海市君悅律師事務所律師，上海律協金融工具與金融基礎設施專業委員會委員

業務方向：企業投融資、保險資金運用、爭議解決