網上投稿
近期，某國有企業就劃撥土地上房屋出租問題進行咨詢：該國有企業通過劃撥方式取得某地塊的土地使用權，并已建成若干房屋。現該國有企業擬向外出租該地塊及所建房屋并收取一定租金。出于某些原因，該房屋出租手續尚未獲得主管部門的批準。該國有企業咨詢在這種情況下能否出租？租賃合同的效力是否受到影響？
基于上述咨詢，我們特從法律規定及實務案例等方面進行下述整理和分析，希望對國有企業相關工作提供一些幫助。
一、問題的提出
《城市房地產管理法》第56條規定，以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。具體辦法由國務院規定。
《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第44條規定，劃撥土地使用權，除本條例第四十五條規定的情況外，不得轉讓、出租、抵押。
《暫行條例》第45條規定，符合下列條件的，經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，其劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人；（二）領有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產權證明；（四）依照本條例第二章的規定簽訂土地使用權出讓合同，向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲效益抵交土地使用權出讓金。轉讓、出租、抵押前款劃撥土地使用權的，分別依照本條例第三章、第四章和第五章的規定辦理。
由此可見，劃撥土地使用權人在“經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準”后，可將劃撥土地使用權及地上建筑物出租給他人使用。
那么，如因各種原因，事實上未經相關主管部門批準的，所訂立的租賃合同是否仍為有效呢？我們檢索了大量的案例，并分析如下，供國有企業參考。
二、司法實踐的情況
（一）以《城市房地產管理法》為據裁判，認定租賃合同有效
從法律位階上來看，《城市房地產管理法》系全國人民代表大會常務委員會通過的法律，而《暫行條例》為國務院頒布的行政法規。經我們檢索，法院在以《城市房地產管理法》為據裁決時，通常是認定租賃合同有效的。
【案例01】新疆維吾爾自治區建筑木材加工總廠與中國民主同盟新疆實業發展總公司房屋租賃合同糾紛二審案，最高人民法院（2000）民終字第115號。
【法院裁判認為】出租房屋所占用的土地性質為國有劃撥用地，《城市房地產管理法》第55條規定，房屋所有人以營利為目的，將以劃撥方式取得使用權的固有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。由于房屋租賃合同成立、生效后，出租人才可能收取租金并將其中土地收益部分上繳國庫；繳納土地收益并不是合同成立并生效的前提條件。木材總廠應根據法律規定將收取的房租中所含的土地收益部分上繳國家并辦理出租登記備案、領取租賃許可證。實業公司承租訟爭房屋開辦金三角大市場獲得烏魯木齊市人民政府有關部門批準，并已辦妥營業、稅收、消防審批手續，據此，一審判決認定《營業大樓租賃合同書》有效、是正確的，應予維持。
【案例02】廈門東妮婭實業股份有限公司與廈門市龍得經濟發展有限公司房屋租賃合同糾紛一案申請再審民事裁定書，最高人民法院（2013）民申字第1249號。
【法院裁判認為】根據《中華人民共和國房地產管理法》第五十六條之規定，以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。可見，法律并未禁止將劃撥土地上的建筑物出租，只是須將租金中土地收益金部分上繳國家。本案中，龍得公司提交了廈門市國土資源與房產管理局直屬分局向其出具的廈門市房屋租賃收益金、房租專用票據兩張，證明龍得公司已就案涉租賃物向國家繳納土地收益金，東妮婭公司對該票據的真實性并未提出異議。可以認為，案涉建筑物出租的情況已得到土地與房管部門確認，并未被政府有關部門禁止。
（二）以《暫行條例》第
44
條及第
45
條為據裁判，但存在較大分歧
1.認為《暫行條例》第44條、第45條為效力性強制性規定，從而認定租賃合同無效。
【案例03】合肥宏勝物流有限公司、長豐縣崗集鎮人民政府租賃合同糾紛再審案，最高人民法院（2018）最高法民申4113號。
【法院裁判認為】本案中，崗集鎮政府與宏勝公司簽訂案涉崗集鎮汽車大市場經營管理招標合同，約定崗集鎮政府將案涉國有劃撥土地使用權租賃給宏勝公司從事商業建設、經營，未經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，不符合《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條規定的可以出租的情形，故該合同因違反上述行政法規的強制性規定而無效，宏勝公司、崗集鎮政府均應對合同無效承擔相應的締約過失責任。
在上述案例中，最高院認為《暫行條例》第44條屬于“效力性強制性規定”，從而認定此類租賃合同無效，云南省高級人民法院在（2010）云高民一終字第28號“拔學俊與玉溪市液化石油氣儲備供應站合同糾紛上訴案”中亦持上述觀點。
2.認為《暫行條例》第44條、第45條為管理性強制性規定，違反上述規定并不導致租賃合同無效。
【案例04】沈陽天成項目投資管理有限公司與鞍山供銷社、中國農業銀行股份有限公司鞍山鐵東支行申請執行人執行異議之訴糾紛再審案，最高人民法院（2013）民申字第244號。
【法院裁判認為】訴爭房產的土地以劃撥方式取得，鞍山供銷城取得了訴爭房產的所有權。《土地管理法》規定該類房產轉讓時應當報批，沒有批準是否影響轉讓合同的效力，取決于該規定是否屬于效力性強制性規定。而《土地管理法》第四十條及《暫行條例》第四十五條均不屬于效力性強制性規定，沒有報批不必然導致轉讓協議無效。
【案例05】大連潤澤房屋開發有限公司、大連麒運飼料有限公司與大連潤澤房屋開發有限公司、大連麒運飼料有限公司財產損害賠償糾紛再審案，最高人民法院（2015）民申字第1860號。
【法院裁判認為】《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條、第四十五條關于劃撥土地使用權未經批準不得出租的規定，屬于管理性強制性規定，不是《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第十四條規定的“效力性強制性規定”，不能因為麒運公司與大良公司租賃場地的合同未經批準，違反了相關行政法規規定而否定該合同的效力。
除以上最高院的裁判案例外，我們還查詢到有些地方法院也作出了與此持相同觀點的裁判，并展開了較為詳細的說理，一般認為《暫行條例》第44條“旨在加強對國有土地使用權的行政管理”，《暫行條例》“第46條同時對出租人未經批準出租劃撥土地規定了沒收收入、罰款等處罰措施，國家利益可以得到保護”，因此，《暫行條例》第44條、第45條“并不否認該行為在民商法上的效力”，即便違反前述規定的，租賃合同仍為有效。
（三）如劃撥土地出租后改變土地用途的，存在認定租賃合同無效的裁決
我國施行土地用途管制制度。基于劃撥土地取得的無償性，《土地管理法》及《城市房地產管理法》均將劃撥土地的用途進行限制，如《城市房地產管理法》第24條規定經批準后，劃撥土地可用于下述范圍，“（一）國家機關用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；（四）法律、行政法規規定的其他用地。”如劃撥土地出租后改變土地用途的，司法實踐中存在當承租人改變劃撥土地用途時，認定相應租賃合同無效的裁決。
【案例06】重慶市墊江復合保溫材料總廠與昆明市公安消防支隊租賃合同糾紛二審案，最高人民法院（2001）民一終字第73號。
【法院裁判認為】消防支隊使用的土地是通過劃撥方式取得的國有土地，該土地用途為市政公用設施，用作建蓋消防培訓大樓，消防支隊未經批準擅自改變土地用途和房屋使用性質，建蓋房屋作為酒店連同劃撥土地使用權一起出租給墊江總廠用于租期長達25年的商業經營，違反了《中華人民共和國土地法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律、行政法規中關于使用土地的單位和個人必須按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地的強制性規定，因此一審判決認定雙方簽訂的《租賃協議書》無效，是正確的，應予維持。消防支隊主張按照《中華人民共和國房地產管理法》的相關規定，將租金中所含土地收益部分上繳國家，《租賃協議書》即為有效。但是由于消防支隊的房屋出租行為具有改變土地用途的性質，是違法行為，因此，無論是否上繳租金中的土地收益部分，均不能使《租賃協議書》合法有效，消防支隊主張《租賃協議書》有效的上訴理由不成立，本院不予支持。
【案例07】陳漢釗、陳郁森與中鐵二十五局集團南方實業開發有限公司、周玉輝土地租賃合同糾紛二審案，廣東省深圳市中級人民法院（2016）粵03民終6475號。
【法院裁判認為】關于合同效力問題。涉案土地為行政劃撥土地，土地用途為鐵路用地。土地管理法第四條規定，國家實行土地用途管制制度。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。第五十六條規定，建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。陳漢釗與陳郁森、周玉輝的租賃合同約定將涉案土地出租給陳漢釗建筑廠房生產衛浴產品，嚴重改變了土地用途，但未依法經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準，違反了法律的強制性規定，應認定合同無效。陳郁森主張涉案租賃合同有效，理由不成立，本院不予采納。
三、我們的分析
（一）對于未經批準情況下劃撥土地上房屋租賃合同的效力認定問題，《城市房地產管理法》及《暫行條例》均進行了規定。我們認為，按照法律適用的基本原則，在對此類案件進行審理時，應優先適用《城市房地產管理法》的相關規定，認定租賃合同有效。
（二）但如法院以《暫行條例》第44條及第45條為據裁判的，我們注意到司法實務中多依據《合同法》第52條第（五）項、最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第14條之規定，針對前述條款的性質是“效力性強制性規定”還是“管理性強制性規定”而展開討論，并存在分歧。盡管就強制性條款的性質識別問題，最高院在《關于當前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導意見》（法發〔2009〕40號）第16條提出了相關指導意見，乃至《全國法院民商事審判工作會議紀要》（以下簡稱九民紀要）第30條特地進行回應，并就二者的區分進行指導，但在司法實踐中識別《暫行條例》第44條、第45條屬于“效力性強制性規定”還是“管理性強制性規定”仍未在個案中進行統一，認定標準亦難謂清晰。我們判斷，后續如法院以《暫行條例》第44條及第45條為據裁判的，仍將同時存在裁決有效、裁決無效的可能。
對于相似的法律問題卻因適用不同的法律法規而產生截然相反的效果，似與九民紀要要求的“同案同判思維”不相符合。最高院已于2019年10月發布《關于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》，其中指出對于“最高人民法院生效裁判之間存在法律適用分歧的”亦作為法律適用分歧解決工作的內容之一進行審查，我們也期待后續能對上述法律適用分歧進行關注和回應。
（三）如劃撥土地出租后改變土地用途的，則涉嫌違反《土地管理法》第4條第4款“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”及第25條“經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。”的規定，但上述條文并不當然為含有“改變用途的合同無效”之意的效力性強制性規定，因此我們傾向認為，在個案裁判中，仍應嚴格遵照《合同法》第52條第（五）項、最高院在《關于當前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導意見》（法發〔2009〕40號）等規定進行分析。同樣地，鑒于識別認定標準仍不甚清晰，司法實踐中仍將同時存在裁決有效、裁決無效的可能。
四、我們的建議
我們建議國有企業在進行劃撥土地出租時，應至少注意以下幾個方面：
（一）注意按照法定手續辦理劃撥土地及房屋的租賃工作
為避免所簽訂租賃合同在效力上發生不確定的爭議，建議國有企業在出租劃撥土地上房屋時，按照《暫行條例》及《房地產管理法》的規定，依法簽訂土地使用權出讓合同，向主管部門補交土地使用權出讓金或者以出租所獲收益抵交土地使用權出讓金。
如國有企業作為承租人承租劃撥土地上房屋的，應事先要求出租人與主管部門進行充分溝通，確保案涉土地能夠簽訂出讓合同，并在租賃合同中明確由出租人負責辦理相關報批手續、補交土地出讓金，并約定相應的違約責任。
（二）如未能辦理批準手續的，應及時補救，并注意在實際使用劃撥土地時不得擅自改變土地用途，并及時補交土地出讓金。
如客觀上未能就劃撥土地辦理批準手續的，應及時補救，并在出租土地時應明確要求承租人在使用土地時不得改變土地用途，以降低租賃合同被認定為無效的風險。同時仍應及時補交土地出讓金，以變相獲得主管部門對出租劃撥土地行為的認可。
綜上，希望本文能夠對國有企業劃撥土地上房屋租賃工作提供一些幫助。
滬公網安備 31010402007129號
