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上百紅頭文件管不住“嘴上腐敗” 財務制度存缺陷
來源：人民日報 日期：2012-02-07 閱讀：3,708次
上百紅頭文件管不住“嘴上腐敗” 財務制度存缺陷
●權力腐敗始于交易，交易需要場合，加之吃喝傳統，于是，手握權力的人被請上了餐桌。“吃什么無所謂，關鍵是和誰吃”，“喝多少不重要，重要的是讓關鍵的人喝滿意”。
●財務制度的缺陷是公款吃喝的重要原因。我國現行的財務制度是允許公款吃喝的。公款吃喝可以在所謂會議費、出國費、培訓費、調研費、科研費等合法的項目下報銷。
●大多公款吃喝禁令本身道德倡導性內容過多，具體責任追究等細節性規定少，缺乏可操作性。
●將公款吃喝納入刑法范圍，能讓更多的公款吃喝者有所顧忌與收斂。但是，公款吃喝入罪還必須與財政透明和財政監督的改革同時進行。
嘉賓：國家行政學院法學部副主任 楊小軍 北京師范大學管理學院教授 王建民 編輯：倪光輝
編輯：不少人稱，如今公款吃喝之風已經登峰造極。放眼望去，幾乎就沒有不公款吃喝的場合：上級有上級的吃喝，下級有下級的吃喝；發達地區有發達地區的吃喝，貧困地區有貧困地區的吃喝。無論因公因私，只要能納入名目，全部公款買單。公款吃喝泛濫，究竟原因何在？
楊小軍：吃喝之風，彌漫社會，既有自古以來的習俗，更有官場的風氣，二者相互影響，彼此作用，共同發酵，散發出濃烈的腐敗之味、乖戾之氣、愚昧之態、諂諛之風。比如：上級來人檢查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向領導請示匯報工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上級爭取項目資金，要吃吃喝喝搞好協調；兄弟單位交流學習，要吃吃喝喝盡地主之誼；出門在外招商引資，要吃吃喝喝表現誠意。而公款吃喝又大多與職務腐敗密切相關，極易演變成“灰色腐敗”。
王建民：公款吃喝大行其道，其實是權力與利益交易的市場選擇。權力腐敗始于交易，交易需要場合。源于崇尚吃喝的傳統，順理成章，手握權力的人被請上了餐桌。“吃什么無所謂，關鍵是和誰吃”，“喝多少不重要，重要的是讓關鍵的人喝滿意”，而人的需求是不斷升級的。這便是公款吃喝的檔次越來越高、成本越來越大的重要原因之一。
編輯：據有關方面不完全統計，中國公款吃喝開支1989年為370億元，1994年突破1000億元大關，2002年達2000億元，2005年突破了3000億元大關。如此觸目驚心的數據，令人痛心。對此百姓一片鞭撻之聲，黨政部門也頻發禁令。然而，各種名義的公款吃喝行為卻屢禁不止。
楊小軍：習俗風氣，只是一個方面的原因，制度支持才是重要因素。如果沒有公款吃喝財務制度的保障，官員們吃自己的飯，喝自己的酒，無論如何也不會發展到如此程度。財務制度缺陷是公款吃喝的重要原因。我們的財務制度是允許公款吃喝的。公款吃喝可以在所謂會議費、出國費、培訓費、調研費、科研費等合法的項目下報銷。
王建民：公款吃喝背后，存在巨大的利益鏈條，形成一種腐敗“文化”，成為有些干部跑門子、拉選票、建立所謂“人脈”關系的主要方式。而公款吃喝的費用之所以能夠順利通過財務部門、審計部門等的審核與監督，是發票在“漂白”這些龐大的黑色賬目。財務報銷制度的不完善，在縱容著公款吃喝。
楊小軍：此外，監管失策負有重要責任。貪污是犯罪，這個問題在法律上早已解決；公款吃喝就是一種浪費，這種浪費也應是犯罪，卻一直沒有很好地解決。盡管我們下發過多份文件，試圖遏制公款吃喝，但不僅沒有什么效果，反倒是吃喝之風更甚。究其原因，是監管失策。正因為監管失策，才會有無處不在的大吃大喝。
編輯：據統計，從新中國成立至今,我國出臺的相關禁令多達上百項。相關部門對于公款吃喝消費的規定越來越細，但“言之諄諄，聽之藐藐”，吃喝之風卻有日趨泛濫、蔓延之勢。上百個紅頭文件為啥管不住一張嘴？
楊小軍：上百個紅頭文件來遏制公款吃喝之風，說明我們的態度是堅決的，也是高度重視的，但同時也說明這些文件并沒有真正管用。要想管住公款吃喝之風，不能再用一般性要求、反復強調等辦法，而應當用制度和法律手段進行治理。
王建民：不少公職人員認為，“不貪污不受賄，吃吃喝喝有啥罪？”而相關的規章制度本身也存在漏洞：一方面，大多禁令文件本身道德倡導性內容過多，具體責任追究等細節性規定少，缺乏實際可操作性；另一方面，財政預算存在不透明、預算執行彈性空間大等特點，各級公務接待標準也較為模糊，從而在客觀上為各地公款吃喝的超標違規提供了制度便利。
楊小軍：我們并不缺少遏制公款吃喝的文件，缺少的是保障這些文件規定能夠嚴格執行的法治環境和法治文化。如果從以下幾個方面著手落實，根治公款吃喝的目的終會達到。
首先，改革財務制度。其一，所有財政資金使用單位(包括全額撥款和差額撥款單位)、國有企業和國有控股企業等，其財務制度中增設專門的公款吃喝科目，把所有專門、包含、隱藏在各個其他財務科目中的吃喝內容，單獨列出來，統計匯總，讓吃喝之事和吃喝費用暴露出來。其二，給公款吃喝設定財務上限。包括每餐上限和總額上限，限制大吃大喝。其三，財務科目中的吃喝項目，必須附上參與吃喝的全體人員名單和吃喝的菜單，否則財務上不能報銷。這樣做，目的是要避免吃喝財務制度的模糊化，使吃喝之事、吃喝之人具體化、明細化。其四，公款吃喝原則上禁止用酒水，絕對禁止香煙和其他物品。
其次，陽光照射監督。吃喝費用、吃喝之人和吃喝之菜單等信息公開，接受監督。陽光是最好的防腐劑，也是治理吃喝之風的最好方法。我們一直采用的機關內部監督措施和方法，實踐證明并不管用。要管用，必須公開，向全社會公開，接受公眾監督。
再次，實行行政問責。要遏制公款吃喝，關鍵是要遏制領導干部的吃喝。對于違反相關制度、參與吃喝的領導干部和負責批準的領導干部，實行行政問責，追究其違規、失職責任。同時發揮新聞媒體的監督作用。
編輯：數年前，一位全國人大代表向全國人大常委會提交了《關于遏制過度應酬、公款吃喝的建議》，認為“公款吃喝者侵占和浪費了社會財產，應當對此通過立法定罪”，并建議修改刑法設立“揮霍浪費罪”。2009年10月，浙江省舟山市中級人民法院以貪污罪、受賄罪判處岱山縣高亭鎮中心衛生院院長傅平洪有期徒刑11年，傅平洪用公款供個人吃喝玩樂的44萬余元，也被法院全額認定為貪污款。這起案例打破了“刑不上吃喝”的慣例。通過“嚴刑重典”懲治公款吃喝可行嗎？
楊小軍：用“嚴刑重典”懲戒公款吃喝，國外早已有之，我國也有司法先例。法律責任追究是治理公款吃喝的重要“殺手锏”。具體來說，可在三個方面入法入罪：一是設立公款吃喝罪。對超出公款吃喝限制且數額較大的公款吃喝，可以考慮納入刑法范圍，嚴厲懲治公款大吃大喝。參與吃喝之人，均可定罪入刑，或者是對其中級別最高的官員定罪入刑。二是對于超出公款吃喝上限但數額不大的，可在法律上規定由參與吃喝之人自己負擔；已經報銷入賬的，負責退賠。三是對公款吃喝財務造假之人以貪污罪定罪量刑，予以懲治。就公款吃喝報銷的情況看，不少都是以其他名義科目報銷的。如果對公款吃喝治理措施更加嚴厲，造假之事可能會更多，必須堵塞漏洞，嚴厲懲治財務造假之人。
王建民：當文件和通知所提出的要求都被置若罔聞，那法治就成為必要之舉。一旦有人違規違法，就要讓其受到嚴厲懲罰，使違法成本大大高于收益。在“職務消費是個筐，什么都能往里裝”的社會背景下，專門設立“公款吃喝罪”，將公款吃喝納入刑法規定范圍，無疑能讓更多的公款吃喝者有所顧忌與收斂。
楊小軍：當然，設立“公款吃喝罪”還必須與強化財政透明和財政監督同時進行。懲治公款吃喝之風，根本問題是權力的運行方式，要把行政審批的大權徹底搬回辦公桌上，而不是酒桌上。在公款吃喝入罪前，首先必須對不同級別、不同層次、不同領域的政府官員的職務消費情況，進行細致具體的界定。所以，我們要冷靜地看到，這個立法過程本身是個較為復雜的過程，而且面臨著一些現實的挑戰。
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我國關于公款吃喝的部分禁令
1989年9月18日，中辦、國辦下發《關于在國內公務活動中嚴禁用公款宴請和有關工作餐的規定》,明確規定各級黨和國家機關工作人員在國內進行各種公務活動，包括上級到下級(含到企業、事業單位)檢查指導工作、調查研究，同級之間、地區之間公務往來、參觀學習以及干部工作調動等，嚴禁用公款搞任何形式的宴請。工作餐不準上價格昂貴的菜肴，不準用公款購買煙酒。
1993年5月，中辦、國辦發出通知，嚴禁黨政機關及工作人員在公務活動中，接受和贈送禮金、有價證券,請客送禮。對違反規定者，要堅決追究，并給予黨紀、政紀處分。
1995年1月20日，中紀委會議首次公布了領導干部廉潔自律的兩條補充規定：不準參加用公款支付的營業性歌廳、舞廳、夜總會和其他場所的高消費娛樂活動；在國內的單位和個人交往中，不準接受可能對公正執行公務有影響的宴請。
1997年3月28日，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》發布。準則要求勤儉節約,禁止講排場、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費。
2003年12月，中紀委、監察部發出通知，要求元旦、春節期間嚴格遵守廉潔自律規定，反對鋪張浪費。通知再次強調堅決制止用公款大吃大喝和用公款支付的高消費娛樂活動。
2005年2月22日修訂的《國務院工作規則》中規定，不陪餐，不吃請，不收禮。
2006年10月20日，中辦、國辦印發《黨政機關國內公務接待管理規定》，對進一步規范黨政機關國內公務接待工作、嚴肅接待紀律、減少經費支出、加強黨風廉政建設提出更多的要求，強調接待單位不得超標準接待，不得用公款大吃大喝，不得以任何名義贈送禮金、有價證券和貴重禮品、紀念品。
2010年2月24日，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》發布，禁止講排場、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費。
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