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【裁判要旨】
行政機關(guān)對其作出的不予處罰決定予以撤銷，對行政相對人造成不利影響時，行政相對人可對該撤銷決定予以起訴，法院應(yīng)當(dāng)受理。法院對撤銷行為進行合法性審查時，應(yīng)著重審查撤銷決定的作出是否具有充分的事實依據(jù)、是否符合正當(dāng)程序原則的要求，并需綜合各種因素考量撤銷決定的作出是否適當(dāng)。當(dāng)被訴行政機關(guān)并無充分事實依據(jù)證明原不予處罰決定存在其所指稱的錯誤，且行政相對人對不予處罰決定的作出并無過錯，撤銷決定的作出亦未經(jīng)正當(dāng)程序時，行政相對人請求判決撤銷該撤銷決定，人民法院應(yīng)予支持。
【案情】
上訴人（一審原告）：黃某
被上訴人（一審被告）：某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱為某鎮(zhèn)政府）
2020年7月，某鎮(zhèn)政府下屬城管執(zhí)法中隊檢查發(fā)現(xiàn)，黃某在其住宅西側(cè)使用渣土填堵河道，經(jīng)委托測繪公司測繪，填堵河道面積達到231.25平方米。鎮(zhèn)政府作出通知，認(rèn)定黃某擅自填堵河道的行為違反《上海市河道管理條例》第二十六條之規(guī)定，依據(jù)該條例第四十二條之規(guī)定，責(zé)令其于2020年7月23日17時前恢復(fù)原狀。后黃某根據(jù)鎮(zhèn)政府的要求自行進行整改，經(jīng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)場核實，認(rèn)定黃某的違法行為輕微且已經(jīng)自行整改，故作出不予行政處罰決定。同年9月，城管執(zhí)法中隊再一次進行復(fù)查測繪，認(rèn)為原河道面積270.71平方米，已整改面積195.77平方米，未整改面積74.4平方米，遂鎮(zhèn)人民政府又于11月23日做出了《關(guān)于撤銷〈不予行政處罰決定書〉的決定》并責(zé)令黃某于2020年11月27日之前進行改正。黃某不服，遂起訴，要求撤銷上述撤銷不予處罰決定。
【裁判】
一審認(rèn)為：被訴撤銷不予處罰決定的內(nèi)容系某鎮(zhèn)人民政府因先前《不予行政處罰決定書》所認(rèn)定的已整改情形錯誤，決定撤銷該不予處罰決定，并責(zé)令黃某限期改正，撤銷不予處罰決定本身并未設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)。本案爭議焦點在于黃某填堵的區(qū)域是否屬于河道，以及被訴撤銷不予處罰決定中的責(zé)令限期改正是否合法。對此，原審法院認(rèn)為：首先，關(guān)于黃某填堵的區(qū)域是否屬于河道，黃某的主張系基于其自身認(rèn)知，并無相關(guān)證據(jù)佐證，而根據(jù)鎮(zhèn)政府提交的調(diào)查筆錄、相關(guān)測繪報告、河道藍線圖等，可以認(rèn)定系爭區(qū)域?qū)儆诤拥?。至?/span>黃某認(rèn)為其在填堵前已向相關(guān)部門進行了報備，對此，黃某并未取得河道主管部門的許可，報備不能免除其行為的違法性。其次，關(guān)于責(zé)令限期改正是否合法。黃某收到鎮(zhèn)政府于2020年7月9日作出的《責(zé)令改正通知書》后自行整改，并經(jīng)鎮(zhèn)政府于同年8月31日現(xiàn)場復(fù)核確認(rèn)已整改完畢；后鎮(zhèn)政府在作出《不予行政處罰決定書》后進行現(xiàn)場復(fù)核及第二次測繪，認(rèn)定尚有部分河道未整改完畢，據(jù)此要求黃某再次改正，認(rèn)定事實清楚。黃某認(rèn)為鎮(zhèn)政府的第一次調(diào)查程序已終結(jié)，其未經(jīng)事先告知、聽取陳述申辯即再次作出責(zé)令改正行為，違反法定程序。對此，責(zé)令改正并非行政處罰，系在違法行為發(fā)生后，行政機關(guān)要求違法行為人及時停止、消除不良后果及恢復(fù)原狀，并未對行為人科處新的義務(wù),故鎮(zhèn)政府依據(jù)涉案填堵河道行為尚未整改完畢的事實責(zé)令黃某限期改正，并無不當(dāng)。綜上，黃某要求撤銷被訴撤銷不予處罰決定的訴訟請求，缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)。一審判決：駁回黃某的訴訟請求。一審判決后，黃某不服，提起上訴，要求撤銷一審判決及被訴撤銷不予處罰決定。
二審認(rèn)為：被上訴人鎮(zhèn)政府具有作出被訴撤銷不予處罰決定的行政職權(quán)。根據(jù)本案查明事實，鎮(zhèn)政府針對上訴人黃某填堵河道的行為調(diào)查后，認(rèn)定黃某填堵河道的面積為231.25平方米并責(zé)令黃某改正。黃某按鎮(zhèn)政府責(zé)令改正的要求予以整改并經(jīng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)場檢查確認(rèn)整改完畢，鎮(zhèn)政府因此認(rèn)定黃某違法行為輕微且已自行整改而對其作出《不予行政處罰決定書》。之后，丙鎮(zhèn)政府再次對該區(qū)域進行現(xiàn)場檢查并經(jīng)測繪公司重新測繪，原河道面積270.71平方米，已開挖河道面積195.77平方米，未整改河道面積74.4平方米。鎮(zhèn)政府僅據(jù)此認(rèn)定黃某整改不到位，但兩次測繪結(jié)果不同并非黃某過錯所致，該認(rèn)定事實與前述查明黃某按鎮(zhèn)政府責(zé)令改正要求予以整改并經(jīng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)場檢查確認(rèn)整改完畢的客觀情況不符，且現(xiàn)有證據(jù)不足以證明鎮(zhèn)政府將其認(rèn)定黃某整改不到位的相關(guān)事實情況告知黃某，黃某對此亦不認(rèn)可。因此，鎮(zhèn)政府以黃某對填堵河道整改不到位為由，作出被訴撤銷不予處罰決定并責(zé)令黃某限期改正，認(rèn)定事實不清，主要證據(jù)不足，且未在作出撤銷不予處罰決定前告知黃某其認(rèn)定整改不到位的相關(guān)事實情況以及限期改正的具體內(nèi)容，亦違反正當(dāng)程序，故被訴撤銷不予處罰決定應(yīng)予以撤銷。原審判決不當(dāng)，亦應(yīng)予以撤銷。二審判決：撤銷一審判決并撤銷被訴撤銷不予處罰決定。
【律師評析】
行政機關(guān)具有自我糾錯的職責(zé)，當(dāng)行政機關(guān)在行政程序中發(fā)現(xiàn)前序作出的行政行為存在錯誤時，往往通過撤銷、改變、補正等方式進行自我糾正。行政機關(guān)的自糾行為作出后將取代原行政行為發(fā)生效力，此類行為對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，應(yīng)具有可訴性。結(jié)合上述案件，筆者認(rèn)為，對行政機關(guān)自糾行為展開合法性審查時，應(yīng)審查如下要點：
一、行政自糾行為的作出是否符合正當(dāng)程序原則
“程序正當(dāng)”在《國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）第5點中被明確為依法行政的基本要求，綱要第20點規(guī)定更是確認(rèn)行政機關(guān)作出對行政管理相對人、利害關(guān)系人不利的行政決定之前，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對人、利害關(guān)系人，并給予其陳述和申辯的機會。從2005年以來，全國各地法院已開始引入正當(dāng)程序原則對行政行為合法性進行審查，最高人民法院通過發(fā)布多個公報案例以確定正當(dāng)程序原則系法院作出裁判的合法依據(jù)，如陸廷佐訴上海市閘北區(qū)房屋土地管理局房屋拆遷行政裁決糾紛案、中國石化銷售有限公司江蘇鹽城石油分公司訴江蘇省射陽縣國土資源局撤銷行政許可案，可見正當(dāng)程序原則在司法審查中已經(jīng)獲得了比較廣泛的認(rèn)可。當(dāng)前法律體系下并無明確規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)如何對自身作出的行政行為進行糾錯，從司法實踐中權(quán)利救濟的角度出發(fā)，考慮適用正當(dāng)程序這一法律原則對法律規(guī)則的立法缺位進行彌補，尤其在行政自糾行為將對相對人、第三人的合法利益造成不利影響時，正當(dāng)程序原則的適用更具有必要性。在正當(dāng)法律程序的要求之下，行政機關(guān)做出糾正決定時，應(yīng)以書面方式事先告知擬作出的行政行為認(rèn)定的事實、適用的法律、明確的內(nèi)容，賦予相對人陳述和申辯的權(quán)利。自糾行為對第三人的權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生影響的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知第三人參與糾正程序。行政機關(guān)未經(jīng)正當(dāng)程序擅自撤銷已作出的行政行為，對相對人、第三人權(quán)利造成損害的，應(yīng)被認(rèn)定為程序違法。在上述黃某訴某鎮(zhèn)政府撤銷不予處罰決定案中，法院在二審中運用正當(dāng)程序原則對行政自糾行為進行審查，發(fā)揮司法能動性，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的融貫。
二、行政自糾行為的作出是否具有充分的事實依據(jù)
因行政自糾行為系行政機關(guān)作出一個新的行政行為，以對原行政行為的效力予以變動，達到糾正違法錯誤行政行為的目的，故法院對行政自糾行為進行合法性審查，即需審查行政機關(guān)認(rèn)定原行政行為存在錯誤是否存在充分的事實依據(jù)。因所訴對象并非原行政行為，法院僅需審查原行政行為是否存在被訴行政機關(guān)所指的錯誤問題，當(dāng)并無明確的事實依據(jù)和法律依據(jù)表明原行政行為確實存在被訴行政機關(guān)所指稱之錯誤時，相應(yīng)行政自糾行為應(yīng)被司法裁判予以糾正。在上述黃某訴某鎮(zhèn)政府撤銷不予處罰決定案中，黃某依照鎮(zhèn)政府出具的河道藍線圖和現(xiàn)場測繪要求，在鎮(zhèn)政府的現(xiàn)場監(jiān)督與指導(dǎo)下進行整改，直至鎮(zhèn)政府工作人員現(xiàn)場檢查驗收合格，由鎮(zhèn)政府以“黃某的違法行為輕微且已經(jīng)自行整改”為由作出不予處罰決定，黃某“擅自填堵河道”的行為至此已有了終局性的不予處罰的認(rèn)定，后續(xù)鎮(zhèn)政府又稱測繪公司重新測繪發(fā)現(xiàn)未整改面積，即使前后測繪結(jié)果不同，鎮(zhèn)政府無法證明系在前的測繪結(jié)果有誤而在后的測繪結(jié)果即為正確，該認(rèn)定亦與鎮(zhèn)政府現(xiàn)場檢查確認(rèn)的結(jié)果相違背，撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和事實沒有達到清楚而有說服力的程度，最終被判決撤銷。
三、行政自糾行為的作出是否存在明顯不當(dāng)進行審查
當(dāng)行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政行為發(fā)生錯誤時，因原行政行為已經(jīng)作出且生效，相應(yīng)行政法律關(guān)系已經(jīng)發(fā)生變動并對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，若允許行政機關(guān)隨意對原行政行為的效力進行變動，將對法的安定性形成破壞，可能對相對人和第三人的合法利益、甚至社會公共利益產(chǎn)生影響，故而行政機關(guān)的作出自我糾正行為應(yīng)慎重考量諸多因素，決定是否作出行政自糾行為以及以何種方式作出行政自糾行為，畢竟撤銷、補正、改變原行政行為或確認(rèn)違法等不同糾正方式產(chǎn)生的法律效果各異，對相對人權(quán)益的影響程度存在不同。在對作出行政自糾行為進行裁量時，行政機關(guān)具體的考量因素可包括：相對人對錯誤的產(chǎn)生是否具有過錯、自糾行為是否侵害相對人及第三人信賴?yán)娴群戏ɡ妗⑹欠駥ι鐣怖娈a(chǎn)生影響、行政機關(guān)是否采取相應(yīng)的補救措施等。當(dāng)相對人對行政行為的錯誤并無過錯，而行政行為糾錯將對當(dāng)事人權(quán)益造成重大不利影響，對社會公共利益并無損害時，行政機關(guān)應(yīng)考慮不予進行糾錯或采取相應(yīng)補救措施，若行政自糾行為存在明顯不當(dāng)情形，則應(yīng)在合法性層面給予否定性評價。在上述黃某訴鎮(zhèn)政府撤銷不予處罰決定案中，二審法院考慮到黃某對測繪面積錯誤一事并無任何過錯，黃某亦已經(jīng)積極對填堵河道進行整改，最終認(rèn)定被訴行政機關(guān)不應(yīng)再作出撤銷不予行政處罰決定，以上判決理由實質(zhì)是對行政機關(guān)作出撤銷決定的裁量問題進行的考量，最終判定行政自糾行為存在明顯不當(dāng)，依法予以撤銷。
四、結(jié)語
行政機關(guān)通過積極主動地行使行政權(quán)力改正自身錯誤，恢復(fù)法律關(guān)系的適法狀態(tài)，是行政機關(guān)法治意識、法治能力的重要體現(xiàn)，但行政糾錯行為亦應(yīng)“依法糾錯”、“合理糾錯”。當(dāng)行政自糾行為不符合正當(dāng)程序，欠缺事實依據(jù)，明顯不當(dāng)，造成相對人、第三人的合法利益及社會公共利益的不當(dāng)損害時，仍應(yīng)予作出否定性的評價，以維護相對人合法利益和法律關(guān)系的安定。
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