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環保法修訂重點“8+1” 約束地方政府“保護傘”行為
來源：21世紀經濟報道 日期：2011-10-17 閱讀：3,126次
環保法修訂重點“8+1” 約束地方政府“保護傘”行為
隨著中國環境污染事件的日益增多，如何避免“違法成本低”，顯得尤為迫切。
“修改《環境保護法》（以下簡稱《環保法》），是我們今年的一個工作重點。”在由中華環保聯合會主辦的“第七屆環境與發展論壇”（以下簡稱“論壇”）上，環保部政策法規司李靜云處長公開表示，“這項工作已被列入了2011年全國人大的立法計劃當中了。”
本報記者從權威人士處獲悉，全國人大環資委在聽取人大代表的意見和議案基礎上，確定了《環境保護法》修改的“8+1”九個重點，即環境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環境權益、環境標準、環境監測、跨行政區污染防治協調和人民政府環境質量責任這八項法律制度以及環境違法方面的法律責任的相關條款。
作為環境保護的基本法，《環保法》頒布施行于1989年，實施了17年卻未修改過。時至今日，其內容已與現實脫節，因空心化而被“束之高閣”。
李靜云指出，從血鉛等一系列的污染事件來看，政府在環境污染方面的責任很大， “因為地方政府決策直接影響到區域的居民，包括公民享有的環境權利”，所以《環境保護法》修改的重點是強化政府的環保責任。
本報記者了解到，《環境保護法》的修改也涉及到環境公益訴訟的問題。對此，最高人民法院民一庭法官關麗在此次論壇上強調，只有使起訴主體多元化，才能使環境權益得到有效救濟。
而具體針對化學品污染事故頻發的現狀，中國政法大學環境法教授王燦發呼吁，應盡快制定《化學品管理法》。
修法重點：強化政府環保責任
地方政府偏愛政績，給企業提供各方面的便利，從而埋下環境隱患。
“初步把《環保法》修訂方向確定為――主要是約束政府行為的法。”一位參與修法討論的專家對本報記者表示，“現有環境法律法規都是針對企業的，唯獨缺少一部專門約束政府行為的環境法律。”
即目前我國已出臺的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環境保護法》、《放射性污染防治》等都有針對企業環境違法的司法要求，而尚未有對行政管理者相應的法律責任的規定。從而導致地方保護干擾正常執法現象普遍。
“無論是環境污染事件也好，甚至是由此引發的群體性事件，其中都有
政府在履行環境保護責任不到位的原因”。論壇上，李靜云表示，地方政府往往偏愛一些顯性政績，比如為地方貢獻GDP較高的明星企業，會給這些企業提供各方面的便利，從而埋下環境的隱患。
她以血鉛事件為例，一個生產鉛酸電池的企業，其排放是達標的，但是企業與周圍居民的距離不符合環評的要求，原本不能建廠，“但是由于地方政府可能給一些環評機構承諾，即環評通過后，保證搬遷周邊居民。一旦通過了環評，承諾往往不會兌現，所以造成血鉛事件不斷發生。”
基于此，正在修訂的《環保法》將強化政府的環境責任作為第一要務。對此，全國政協委員、上海人民政府參事王曦對本報記者強調，“在《環境保護法》中， 針對企業行為管理的規則已基本完善，《環境保護法》的主要改革方向是更加注重規范與約束政府行為，防止政府成為環境問題的最大制造者。”
對《環保法》列入全國人大的立法計劃，李靜云慨嘆來之不易。
由于受制于與環保相關的多個部委難以協調，《環保法》的修訂一直進展緩慢，但修法之聲不斷。根據全國人大環資委法案室主任薛惠鋒介紹，從1995年八屆全國人大三次會議到2011年十一屆全國人大四次會議，全國人大代表共2353人次、臺灣代表團、海南代表團提出修改環境保護法的議案75件。
“在全國人大代表的強烈要求下，全國人大環資委對《環保法》做了一個實施評估報告，以這個報告為依托環資委建議以八個方面為重點進行修改，在全國人大副委員長陳至立和李建國同意之后，才被列入了2011年的人大立法計劃。”李靜云表示。
環境訴訟主體應多元化
《化學品管理法》的難產主要與部門協調有關。
在《環保法》修改的諸多議題中，環境公益訴訟制度也成為公眾關心的焦點。“這也是我們修法時給予關注的重點。”李靜云表示。
目前，對何謂環境公益訴訟立法尚無規定。對此，關麗認為，環境公益包括環境和自然資源具有的經濟性公共利益和生態性公共利益兩部分，環境公益訴訟是指為了預防挽救環境引起的損害而提起的訴訟。
本報記者了解到，近年來頻發的環境侵權案件，比如渤海漏油事件，不少組織和個人都嘗試對此提起公益訴訟，但由于我國在立法上并沒有對民事公益訴訟問題做出規定，因此這類案件的受理和審判面臨不少障礙，其中一個突出的問題是，誰有資格提起訴訟？
關麗介紹說，世界很多國家對起訴主體規定不盡相同，普遍做法是通過對訴訟利益以及訴訟標的進行重新解釋，以使更多的權利主體享受訴訟資格，“我個人認為，只有使起訴主體多元化，才能使環境公益得到有效救濟”。
在多元化的主體設計中，首先是公民。關麗認為，公民提起的環境民事公益訴訟主要有兩種，一種是環境受害人之訴，法律應當允許環境受害人提起包括保護私益和公益而提起的訴訟，另一種是環境質量下降到標準之下，尚沒有發生人身和財產損害，法律通過指導意見的方式鼓勵公民通過訴訟方式參與環境保護。
環保法修訂重點“8+1” 約束地方政府“保護傘”行為
第二類訴訟主體是環保社會組織。在關麗看來，與公民相比，他們進行環境民事公益訴訟的能力要強很多，但從現實來看，國內環保組織尚處于發展階段，真正具備訴訟能力的組織并不多。
第三類訴訟主體是環境保護行政部門，以及其他相關的負有環境保護監管職責的部門，如國土、海事、漁業、林業部門等。關麗指出，這類主體是否符合法律規定和法律精神，目前尚且存在爭議。
再者，“從目前各地法院的司法實踐來看，均將檢察機關納入環境民事公益訴訟的范圍。”關麗指出，檢察機關不宜擔當環境民事公益訴訟原告當中的主力軍，只有在找不到其他原告主體，或者提起訴訟難度過大時，監察機關才有必要提起環境民事公益訴訟。
除《環保法》與環境公益訴訟，還需要其他法規，才能搭建起阻擊污染的框架。
由去年7?16中石化大連漏油事件和今年的康菲中國渤海漏油事件，引發的化學品污染問題也引起與會者的關注。
“很多國家都有專門的《化學品管理法》，但是在咱們國家就沒有這樣一部專門法律？”論壇上，環境法專家王燦發質疑。
顯然，由去年7?16中石化大連漏油事件和今年的康菲中國渤海漏油事件，引發的化學品污染問題也引起與會者的關注。
記者了解到，《化學品管理法》的難產主要與部門協調有關。
“原來化工部存在時，環保部門要起草《化學品管理法》，化工部會說我是管理化學品的，為什么由你來起草？”王燦發表示，“后來化工部并到發改委里了，起草了《化學物質污染防治法》，但好幾年，最后也沒有送上去。”
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