網上投稿
引言：實施鄉村振興戰略是黨的十九大報告作出的重大戰略決策，為新時代農業農村改革發展指明了方向、明確了重點，契合了新時代鄉村建設新趨勢，彌補了建設社會主義強國的鄉村短板。鄉村振興任重而道遠，而鄉村旅游開發作為鄉村振興的重要力量，不僅是助力于脫貧攻堅的重要抓手，還是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要保障。鄉村旅游的發展彰顯了中國農耕文化的深厚價值與情感寄托，實現鄉村振興，除了在土地、金融、科技、人力等領域開展體制機制創新、也離不開政策的創新、法律的保障和交易規則的優化。因此“寓法于旅”系列文章就以此為出發點，探討鄉村旅游發展過程中，所需的法律思維與亟需的法律服務。
本篇作為鄉村旅游系列文章的第一篇，將從目前鄉村旅游的政策導向作為切入點，嘗試總結鄉村旅游發展過程中存在的政策法律難題，探索其解決方案。
01背景引入：鄉村旅游發展前景明朗
2021年底，《“十四五”旅游業發展規劃》明確指出，“旅游成為打贏脫貧攻堅戰和助力鄉村振興的重要生力軍。各地區在推進脫貧攻堅中，普遍依托紅色文化資源和綠色生態資源大力發展鄉村旅游，進一步夯實了鄉村振興的基礎。”2023年6月6日，中國文化和旅游賦能鄉村振興工作現場經驗交流會在湖南省湘西土家族苗族自治州召開，文化和旅游部部長胡和平針對下一步文化和旅游賦能鄉村振興工作提出系列要求，強調扎實推進文化和旅游賦能鄉村振興。鄉村旅游的發展已經成為鄉村振興戰略部署的必不可少的重要一環，鄉村旅游的發展不僅將推動鄉村經濟發展，而且將對鄉村的文化、生態等各方面產生重要影響。
在鄉村振興政策指引下，鄉村旅游投資市場較為活躍，據邁點研究院不完全統計，以文旅集團為投資主體，2023年上半年共計簽約46個文旅重大項目，涉及44個文旅集團，一季度已披露的投資總額超過400億元，二季度已披露投資金額的項目總計超過1100億元。2023年上半年，文旅集團通過超短期融資券、短期融資券、中期票據、私募等方式，已通過或發行的融資規模超過680億元。從簽約項目主題類型看，涵蓋古鎮文旅綜合體、沉浸式夜游、文化與數字動漫科技體驗園、親子樂園、主題樂園、旅游度假區等。伴隨著鄉村旅游逐漸從“觀光游”向“體驗游”“深度游”轉變，文旅項目產品供給亦不斷創新。
值得關注的是，私募投資逐漸得到各市場主體的認可，成為文旅項目融資的重要通道。根據上交所債券項目信息平臺顯示，截至2023年8月15日已有8筆關于鄉村振興債券融資的披露。
具體如下：
表1： 2023年文旅集團披露8筆鄉村振興債務融資
投資市場的活躍體現出市場對于鄉村振興戰略下鄉村旅游發展的信心，但是大力發展鄉村旅游的同時，也不可操之過急，必須注意鄉村旅游發展中的法律難題。
02鄉村旅游發展中的法律政策難題
（一）鄉村旅游用地問題
土地資源是鄉村旅游建設的關鍵所在，但土地問題一直是規劃與發展的難題，在鄉村旅游建設中更是如此。自原農業部2005年1月19日發布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以來，農村土地改革一直是解決三農問題的關鍵抓手。十八大以來，我國進行農村土地三權分置改革，逐漸形成集體所有權、農戶承包權和土地經營權三權分置，經營權流轉的格局，2016年，中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確堅持集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。2019年，新修正的《農村土地承包法》將“三權”分置轉化為法律規范，進一步強化了對各項權益的保護。鄉村旅游發展領域中，有三方面趨勢需要注意：第一，農村土地經營權流轉，形成規模化經營；第二，支持農村集體經營性建設用地入市；第三，對鄉村旅游用地的優惠政策出臺。
（二）投資主體問題
如今，土地資源物盡其用成為國家政策的一個導向，原先經營權只能由農民、農業經營組織享有，現在隨著三權分置的順利開展，農村集體經營性建設用地入市，各類資本在鄉村土地旅游開放中發揮著越來越重要的作用。資本能否參與、如何參與、如何調整資本與農民以及農業經營組織之間的關系，成為一個關鍵問題。
（三）農地金融問題
資金支持是鄉村旅游發展的重要支撐，農村土地金融即為鄉村旅游發展資金來源之一。目前，“三權分置”的推行，為盤活農村土地資產，進行農村土地金融創新奠定了制度基礎，然而，由于當前國家土地、金融制度變遷滯后于農地流轉實踐，農地金融發展中存在一些亟需面對的問題。例如，農戶缺乏理想的、充足的抵押品，承擔市場經濟的風險能力較低等。
（四）投資者與原住居民協調發展問題
鄉村旅游的發展，必然會對村內周邊鄰里產生影響，為實現鄉村旅游的長足發展，旅游開發商、農戶經營者之間形成協調的社區關系是鄉村旅游發展的應有之義。具體而言，首先，對鄉村的生產路、便道利用是規劃鄉村旅游的重要前置問題；其次，如何降低鄉村旅游經營對周邊鄰里的不良影響是規劃鄉村旅游的重要問題；最后，達成旅游開發商、農戶經營者與周邊農戶的共贏是規劃鄉村旅游的理想狀態。
（五）環境保護問題
一方面，鄉村旅游背景下的環境立法與旅游立法尚未做到有機銜接。鄉村自有資源的有效利用、旅游發展與自然資源相互矛盾時的處理原則與機構、環境損害的修復補償措施等，目前均沒有對應的規范性文件，長此以往，相關政策的持續性缺位必然會有害于鄉村旅游的可持續發展。另一方面，鄉村旅游中相關主體的環保意識薄弱，在追求經濟利益的過程中忽視對環境的保護。
（六）旅游消費者權益保護問題
目前，以農家樂、民宿、農莊等為代表的鄉村旅游基礎設施處在自發生長、自由迭代的過程中，在安全、衛生、健康等重點領域存在一定的隱患或管理盲區，從業人員的服務意識和服務水平基本依賴于投資者/經營者的自我規范的程度，服務價格變動劇烈、價格過山車，對投資者與消費者都造成不同程度的傷害，給部分區域的鄉村旅游發展帶來了隱患和不確定性。旅游消費者合法權益受損的事件快速增長，主要表現為對旅游消費者的人身安全與財產安全保障不足、旅游消費者的知情權受損以及旅游消費者行使自主選擇權受到阻礙等。
03結語
鄉村振興戰略是新時期國家實現共同富裕，實現百年奮斗目標的關鍵組成部分和必經路徑。鄉村旅游是實現鄉村振興戰略的重要抓手。成功解決鄉村旅游發展中碰到的政策法律難題，是擺在各利益相關方眼前所必須解決的問題。我們認為，可以從如下角度，轉變思維和創新服務：
首先，以實現共同富裕，利于百年奮斗目標實現為起點，在政策和法律允許的范圍內，探索鄉村旅游各利益相關方的利益匯集點和平衡點，統籌考慮鄉村旅游涉及的各要素，從戰略層面做好鄉村旅游核心交易結構的頂層設計、通過持續實踐，回溯修改、不斷完善中觀及微觀交易過程，建設適合不同區域發展階段的鄉村旅游政策法規理論架構和實踐體系。
其次，以“兩山理論”為指導、促進鄉村旅游的經濟、社會、環境、文化傳承等各個方面的綜合協調的前提，保護投資人和鄉村居民的利益，形成穩定、安全、中長期可期的投資回報機制和利益共享機制，這需要各利益相關方的智慧、勇氣和耐心。
再次，充分發揮法律服務機構的優勢，在前述理論架構和實踐體系的指導下，積極主動創新法律服務產品，提升法律服務的水平和能力，提升對鄉鎮振興戰略實現的貢獻度。
鄉村振興號角已吹響，鄉村旅游各主體百舸爭流，各顯其能，在國家鄉村振興戰略的支持下，鄉村旅游發展前景燦爛光明，相關投資項目極大程度地顯示出市場主體對鄉村旅游發展的信心。 船舶前行離不開燈塔指引前行方向，鄉村旅游發展也應把握準方向和脈絡，方可行穩致遠。鄉村旅游的規劃與發展過程中各種法律關系錯綜復雜，專業法律服務的作用必不可缺，不容忽視。專業法律服務人員的幫助有助于相關主體厘清法律關系、平衡利益訴求、規避法律風險，利于實現鄉村振興戰略，助力國家百年奮斗目標的實現。
滬公網安備 31010402007129號
