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構建律師參與政府信訪的機制

    日期：2008-02-22     作者：法治報記者葛子長    閱讀：4,490次

    近幾年來，上海律師參與解決社會矛盾的步伐不斷加快，深度和廣度不斷出新。截止至2007年底，本市801律師事務所已有271家律師事務所與156個街道和鄉鎮結對共建，為社區群眾提供法律服務；2007年，上海律師共代理各類案件127789件，參與各級黨政領導信訪接待12317次，辦理各類法律援助案件7574件，免費接待法律咨詢79876人次。
但是，上海律師在參與處理信訪矛盾、維護社會穩定、構建和諧社會發揮著越來越重要作用的同時，越來越迫切地需要在服務方式、服務機制、保障體制上順應不斷發展的新形勢，在律師隊伍和律師組織自身不斷發揮作用的同時，政府組織也應在體制保障上有所作為。
2008年1月底的一天，當所有人都在為新年而準備的時候，一個中年人急匆匆的身影正奔波在“調解”路上，他就是上海震旦律師事務所主任律師邵曙范，作為市司法局與市委、市政府信訪辦組建的上海市律師志愿團的首批成員，他今天要去處理一件很棘手的信訪案件——某單位因為不規范招商致使眾多商戶蒙受巨大經濟損失，以致引起群體性糾紛，數十位供應商多次到市信訪辦集體上訪，甚至指責有關部門縱容下屬企業設置圈套，欺詐百姓，要求有關部門給予嚴懲和經濟賠償。
邵律師在接手案件后多次與市信訪辦領導開會研究化解方法，出具相應的法律意見，并以入絲入扣的法律分析，贏得了供貨商們的理解，最終，他成功地化解了糾紛。
事實上，像邵曙范這樣的律師在上海數也數不清。截止至2007年底，本市律師事務所801家，執業律師近8800人；其中有271家律師事務所與156個街道和鄉鎮結對共建，為社區群眾提供法律服務；2007年，參與各級黨政領導信訪接待12317次，辦理各類法律援助案件7574件，免費接待法律咨詢79876人次。
有人說，為上訪群眾提供無償法律援助是件吃力又不討好的苦差事，對此，上海市律師協會會長呂紅兵認為：律師參與各級黨政領導信訪，為百姓釋疑解惑，為政府排憂解難，體現了律師的社會的價值，同時也鍛煉了律師自身。

成績：律師參與處理信訪發揮的作用越來越大

上海律師在參與處理信訪矛盾，維護社會穩定，構建和諧社會的過程中發揮著越來越重要的作用。目前，市委、市政府以及19個區縣政府領導的信訪接待均由律師參加。直屬律師事務所的律師志愿團成員每周一、三、五輪流參加市委、市政府的信訪接待，自2001年以來已有千余人次的律師參加，平均每年接待來訪市民3000多批、7000人次左右。在區縣，政府律師顧問團的律師隨同領導參加周四信訪接待。比如，閔行區的新閔所從2005年4月起每個工作日都派一名律師在區信訪辦值班，為信訪群眾提供免費的法律咨詢，幾年來值班超過600個工作日，參與化解30人以上的各類群體性社會矛盾和纏訪涉訴糾紛案200余起。
綜觀上海律師參與處理信訪的全過程我們不難發現，上海律師在參與處理即時產生的矛盾、參與化解歷史遺留的突出信訪矛盾、參與化解突發性矛盾糾紛等環節都發揮了獨特的作用。同時，律師參與預防和減少信訪矛盾產生呈多管齊下之勢。一是參與政府決策咨詢。許多區政府聘請律師擔任法律顧問，為政府依法行政把好法律關。比如，上海浦東新區成立了由70名資深律師、法學專家組成的法律顧問團。二是將法律服務送到百姓身邊。本市已有270多家律師事務所走進社區，在動拆遷糾紛、債務糾紛、勞動就業、工傷事故等方面為基層群眾提供法律服務，被老百姓譽為“家門口的法律顧問”。三是建立信訪預警機制。不少區建立了律師在代理案件過程中重大事項報告制度，比如靜安區每年都要下發文件，提醒各律師事務所及時報告涉及不穩定因素案件。

不足：機制和體制尚有待進一步完善

首先是改變觀念，提高認識。有些政府部門看到律師工作經濟屬性的一面比較多，看到其社會屬性的一面還比較“欠缺”；看到律師“救火”的一面過多，看到律師“防火”
的一面卻相當不足；另外主觀上希望發揮律師的作用，但實踐中對具體操作細節的探索支持還不夠等等。
其次，律師參與政府信訪的相關工作機制有待加強。目前，政府缺乏一套系統科學的政府重大決策的具體制度，尤其缺乏一套律師介入重大決策、項目法律風險防范的機制。政府大多是在矛盾火急火燎時才想到律師，由于行政不規范，或者法律救濟途徑已經窮盡，律師在矛盾激化后參與也很難有大作為。
目前，政府購買法律服務的理念比較淡薄，律師參與化解社會矛盾的服務費缺乏相應的保障機制。現在對律師參與處理信訪矛盾的報酬支付大致有三種形式：一是純無償的志愿服務；二是給一定的報酬表示一個意思；三是政府購買服務，但支付標準低于日常執業標準，而且沒有形成制度安排。

建議：構建長效機制需要政府有所“作為”

對于如何進一步推動律師參與處理信訪矛盾，除了不斷提高律師隊伍整體素質外，對于政府層面的作為，呂紅兵建議：
一是建立健全律師介入的有效機制。
對涉及群眾切身利益的重大工程、重大改革、重大決策等進行事前社會穩定風險評估，從源頭上預防和減少信訪矛盾。
風險評估的內容應該包括：合法性，即決策是否符合黨的政策和法律法規；合理性，即是否符合大多數群眾的利益需求，是否得到大多數群眾的理解和支持；程序條件，即是否經過了嚴格的法定審核程序和周密的可行性論證；環保問題，即是否具備相關部門的環保鑒定；社會治安，即是否可能引發較大的不穩定事件，是否有相應的應急處置預案等等。
在上海突出的信訪矛盾中，從數量上看超過70％的是動拆遷矛盾。在拆遷補償環節，評估單位的選擇、補償方案聽證等都需要在律師指導下進行。在動遷過程中既要對動遷公司工作監督，又要對被拆遷人進行法律咨詢和宣傳。特別是在《物權法》實施后，如何處理好公民權益與公共利益的關系，既是一個法律問題，也是一個政策問題，應該在律師參與下做好工作。

一方面，要把律師掌握的信訪穩定信息更加主動的納入各級黨委政府維穩工作研判信息系統。
另一方面，在處理信訪矛盾的過程中要加強律師與信訪及相關政府部門的信息溝通。如最近市信訪辦、市司法局、市律協制定的《律師參與市委市政府信訪接待工作試行規定》就規定了每季度一次的工作例會制度。另外，還應建立溝通后反饋機制，進一步提高化解矛盾、解決問題的效果。
對此，政府有必要組織律師等專家組成專家論證機構，為政府決策重大信訪事件把好法律關，就處理意見出具法律論證意見，作為政府決策重大信訪的參考依據。

二是要建立健全“政府購買法律服務”的機制。
對此，建議政府部門樹立“政府購買服務”的概念，要有支付法律成本、社會穩定成本的理念，把政府購買服務與律師協會資助服務、律所補貼服務以及個人志愿服務結合起來。為此，政府部門每年應從預算中拿出一筆專項資金，根據律師的工作時間和效果來支付其相應的工作報酬。
在這方面，政府應主動地承擔成本“責任”，畢竟政府穩定地承擔法律服務成本，才是確保律師參與處理信訪矛盾長效性的關鍵因素。