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2020年3月15日13:30-17:30，市律協(xié)社會責任促進委員會（公共法律服務建設委員會）、市律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務研究委員會、閔行區(qū)信訪辦、閔行區(qū)司法局通過視頻會議的方式聯(lián)合舉辦主題為“疫情依法防控與社會矛盾化解”的線上研討會。市律協(xié)副會長楊波，市司法局人民參與和促進法治處處長商忠強出席會議并致辭。市委市政府信訪辦人民建議征集處處長張俐蓉出席會議并參與研討。閔行區(qū)信訪辦主任沈志平作會議總結。閔行區(qū)司法局黨委副書記周行君主持會議。
市司法局人民參與和促進法治處處長商忠強指出，目前主要是以疫情防控措施引發(fā)的矛盾為主，復工復產(chǎn)相關的矛盾糾紛逐步有所顯現(xiàn)。從疫情防控措施引發(fā)的矛盾糾紛在區(qū)域分布情況來看，全市的城區(qū)糾紛比較突出，主要集中在楊浦區(qū)（1235件）、徐匯區(qū)（623件）、浦東新區(qū)（269件）和閔行區(qū)（203件），郊遠各區(qū)的糾紛普遍比較少。其中，楊浦區(qū)和徐匯區(qū)在疫情防控期間矛盾糾紛主要集中在服務商消費糾紛。糾紛原因歸納整理后大致有以下五類：一是隔離傳染而引發(fā)的疫情防控糾紛，二是因切斷傳播途徑而引發(fā)的矛盾糾紛，三是因保護易感染人群而引發(fā)的糾紛，第四是鄰里糾紛，第五是因加強管理而引發(fā)的糾紛。經(jīng)過分析，鄰里與物業(yè)糾紛的等量目前正在逐步減少；隨著企業(yè)復工復產(chǎn)復市，企業(yè)解除勞動合同的情形在逐步增加，由此而引起的申請勞動報報酬和要求賠償?shù)恼埱笤谠黾樱坏谌嬉咔橄M服務矛盾持續(xù)下降。但需要注意的是，蛋殼公寓如自如公司等租賃糾紛正在逐步顯現(xiàn)。
因此，從工作體制層面建議，一是要加強自身調解的作用，加強心理輔導；二是要將調解端口往前移；三是做好疫情防控期間特別是復工復產(chǎn)以后社會矛盾糾紛的化解。
近期，市司法局已就復工復產(chǎn)復市后的社會矛盾糾紛進行了專題研究，之后還將就復工復產(chǎn)復市后如何構建大調解格局進行專題研究。現(xiàn)階段正在梳理復工復產(chǎn)復市后的社會矛盾糾紛，建議大家從以下四個方面進行思考：一是如何精準、明確的梳理這些問題，及如何在法律上給予支撐與保障。二是從構建大調解格局的角度出發(fā)，思考疫情防控期間特別是復工復產(chǎn)以后社會矛盾糾紛的化解問題，發(fā)揮調解的力量，在先期預防化解過程中盡可能將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。三是思考如何運用已在各個區(qū)縣建立的非訴訟爭議解決機制，發(fā)揮其最佳功能。四是思考如何將疫情后復工復產(chǎn)復市可能出現(xiàn)的矛盾糾紛進行歸結和研判，提出提示與預警。
市律協(xié)副會長楊波指出，市律協(xié)在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，積極響應上海市委市政府的號召，依托52個業(yè)務研究委員會成立了業(yè)務研究指導委員會的法律支持特別小組。據(jù)不完全統(tǒng)計，二月份共形成了理論研究、政策解讀、業(yè)務指引、建言獻策等286篇研究成果。其中，社會責任促進委員會（公共法律服務建設委員會）和社會矛盾化解業(yè)務研究委員會表現(xiàn)突出。在疫情剛爆發(fā)時，在全體律師當中號召學習相應的法律法規(guī)，為依法治疫，給全體律師做一個非常好的提示。同時在疫情發(fā)展變化的過程當中，社會矛盾化解委員會向政府有關部門建言獻策，提出不同階段的應對措施。
目前，上海正在面臨新形勢，一是上海防疫的方向開始由內防擴散到外防輸入的趨勢轉變；二是疫情讓世界各國變成了真正的命運共同體，中國作為國際貿(mào)易中重要的輸出國，社會經(jīng)濟形勢必然受到影響；三是，由于社會老齡化嚴重，上海疫情防控始終保持“抓細、抓實、抓緊”的狀態(tài)。在這種新形勢下，本次研討會的召開有利于及時吸取前一個階段措施中的寶貴經(jīng)驗，以探討后一個階段如何進行疫情防控。
市委市政府信訪辦人民建議征集處處長張俐蓉指出，在本次疫情防控中，從市信訪辦層面，以人民建議摘報的形式報送給市委市政府領導的建議多達100篇左右，市政府領導對這些建議很多都有批示，相關部門對這些建議也高度重視。這些建議在疫情過程中被轉換成了疫情防控的措施和政策，真正的為疫情防控匯集了群眾的智慧和力量，也充分發(fā)揮了信訪工作了解民情，集中民智，維護民利和凝聚民心的作用。信訪工作的本源在于匯集群眾智慧，是為黨委政府提供決策參考的渠道，希望大家繼續(xù)關心和支持人民建議征集工作。
本次研討會演講由主旨發(fā)言、主題發(fā)言、自由發(fā)言和會議總結四個部分組成。
主旨發(fā)言
閔行區(qū)信訪辦副主任周春根，上海師范大學行政管理系主任、應急管理研究中心主任容志，上海政法學院教授湯嘯天，及市律協(xié)社會責任促進委員會（公共法律服務建設委員會）副主任、市律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務研究委員會主任江凈分別作了題目為《廣泛征集防控民間智慧推動社會矛盾源頭治理》、《重大突發(fā)疫情應急管理的反思》、《打贏疫情阻擊戰(zhàn)需要更多的理解和支持》和《律師為疫情防控提供全周期突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的實踐與思考》的主旨發(fā)言。
一、閔行區(qū)信訪辦副主任周春根：《廣泛征集防控民間智慧推動社會矛盾源頭治理》
周春根副主任表示，新冠肺炎疫情發(fā)生以來，閔行區(qū)信訪辦在市信訪辦指導下，第一時間成立了“戰(zhàn)疫金點子黨員行動隊”，與各街鎮(zhèn)、社區(qū)防控一線的黨員同志們以及各領域專家學者教授、律師群策群力，為信息收集與建議形成開設“綠色通道”，將“金點子”精心打磨成“金種子”結出“金果子”。其中，上海市新閔律師事務所江凈主任，發(fā)揮法律專業(yè)特長，撰寫了《關于優(yōu)化上海市疫情信息發(fā)布的建議》。他每日關注疫情信息發(fā)布的各種曲線圖，發(fā)現(xiàn)上海的疫情統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，關于累計確診數(shù)據(jù)中，即是歷史確診數(shù)，包含了死亡病例和治愈病例，導致累計確診數(shù)呈持續(xù)增長態(tài)勢。他提出應該在每日疫情統(tǒng)計數(shù)據(jù)中增加現(xiàn)有確診數(shù)并加上曲線圖示表述和顯示，即數(shù)據(jù)減去死亡和治愈病例數(shù)。看似不起眼的數(shù)據(jù)表述調整、圖文顯示，卻使得疫情信息發(fā)布不但整體收治數(shù)據(jù)更加清晰，而且可以改變累計確診數(shù)一直上升的曲線圖走勢，更有現(xiàn)實意義、指導意義。這個想法，立刻得到了區(qū)和市信訪辦領導響應，在對比了背景、浙江等外省市地的疫情信息發(fā)布內容后，從文字描述、發(fā)布形式、實用性和指導性角度對《上海發(fā)布》內容建議調整，建議依法公布確診病例的活動軌跡等信息。
除此之外，還形成了《關于用好“健康云” 落實來滬人員信息全程管理的建議》等一批意見建議，被市區(qū)摘報19篇，被市領導批示3件，區(qū)領導批示5件，有效化解了各類社會矛盾，助力依法精準防控。
二、上海師范大學行政管理系主任、應急管理研究中心主任容志：《重大突發(fā)疫情應急管理的反思》
容志教授首先介紹了近20年來中國應急管理體制調整的背景情況。2003年SARAS之前，應急管理體制主要是條塊分割應對為主，如地震局管理地震、民政局管理救災、水利部門管理防洪。2003年以后，應急管理體制發(fā)生悄然變化，形成了“一案三制”。“一案”即預案體制，“三制”即應急管理的體制、機制和法治。2018年，黨和國家結構改革對應急管理體制又作出了較大的調整。
在新舊體制轉換的當口發(fā)生本次重大疫情，可以看作是對應急管理體制的重大考驗。新體制（把原來分類管理的自然災害和事故災難的應對歸入了應急管理局，公共衛(wèi)生事件仍歸衛(wèi)健委管理，社會安全事件統(tǒng)一歸公安部管理）能否真正起到統(tǒng)一指揮、綜合行動的作用呢？例如，本次的疫情的發(fā)生雖然是重大突發(fā)事件，但應急管理部預案啟動的相應的工作還沒有起到非常重要的核心作用。應急管理部的商定方案中間雖然借助了應對突發(fā)事件總體預案的編制（包括管理），但是從具體執(zhí)行來看，可能僅僅關注的是自然災害事故的發(fā)生。這樣的一種協(xié)調機制和統(tǒng)一指揮很可能在現(xiàn)實的管理過程中遇到問題。
基于上述背景情況，容志教授認為本次疫情應分為三個階段：
第一階段：從2019年12月初發(fā)現(xiàn)首例病例到12月30日，其主要特點為地方應對（主要指湖北省和武漢市）為主。12月30日，武漢市衛(wèi)健委在內部下發(fā)緊急文件。該信息在網(wǎng)絡擴散后被國家衛(wèi)健委、中國疾控中心獲知。
第二階段：2019年12月31日至2020年1月24日，其主要特點為地方部委聯(lián)合應對。應急管理主體發(fā)生變化，不再僅僅只是湖北省和武漢市為主，國家衛(wèi)健委也一并加入管理。
第三階段：2020年1月25日之后為國家應對階段，該階段持續(xù)發(fā)揮了舉國體制在整個抗疫過程中的重要性。
他認為，這樣區(qū)分有利于識別和反思整個過程中存在的問題和不足。第一階段主要任務是疫情研判和預警，包括先期防控。但事后來看，這一階段工作存在大量的問題，集中被詬病的是信息的反映問題。第二階段中雖然各方在發(fā)揮作用，但也存在相應的問題。例如，條塊的協(xié)同問題；統(tǒng)一指揮的問題（沒有明確的統(tǒng)一指揮，條和塊之間可能出現(xiàn)互相推脫和相互等待的問題）等。具體體現(xiàn)在：1、風險研判。在條塊共同應對的背景下，風險研判是需要條塊共同研判而非單方面研判的。共同研判就存在管理權的問題，即以誰的意見為主。本次疫情中，條塊共同的風險研判顯示出風險研判機制還存在不足。2、風險預警。根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》和《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定，在風險預警的發(fā)布主體等方面兩部法律規(guī)定不一致需要協(xié)調。3、應急管理層面存在的六個問題：風險的溝通問題；分層分類診療機制造成醫(yī)護人員被感染問題；有序的資源調配機制問題；社區(qū)防護的動員問題；社會動員機制不夠；各項應急措施互相協(xié)調問題。
最后，容志教授提出了兩個層面的反思。 第一個層面是應急管理體系的反思：1、平戰(zhàn)結合，兩者如何順暢轉換。2、條塊關系在重大突發(fā)事件當中如何有效的協(xié)調。3、在應急管理中特別強調屬地原則，但也要進行區(qū)分，如疫情的科學研判等。第二個層面是治理體系的反思：1、公共服務的均等化。2、法治體系的完善與建設，如緊急狀態(tài)法、生物安全法等需要提上立法議程。3、國家和社會的關系問題。重大突發(fā)事件不能僅靠國家和政府，需要調動和整合社會的力量。4、領導干部的應急管理能力問題。
三、上海政法學院教授湯嘯天：《打贏疫情阻擊戰(zhàn)需要更多的理解和支持》
疫情阻擊戰(zhàn)打響后，整個社會的矛盾形態(tài)和展現(xiàn)形式出現(xiàn)了變化。由最初疫情管理措施產(chǎn)生的糾紛轉化為因疫情期間消費產(chǎn)生的糾紛。從目前復工復產(chǎn)復市的角度來看，勞資薪酬的糾紛又比較突出。目前，我國疫情防控已取得階段性的勝利，當下疫情防控情形比較嚴重的是境外疫情的高發(fā)。因此，上海下一步的重點工作是防止出現(xiàn)疫情的第二次沖擊（境外的疫情向國內的擴散）。
習近平總書記強調，疫情防控有兩個陣地，第一是醫(yī)院救死扶傷的陣地。第二是社區(qū)防控的陣地。從矛盾糾紛的發(fā)生量來看，社區(qū)防控陣地的矛盾糾紛呈現(xiàn)比較多發(fā)的態(tài)勢。這將對老百姓的生活產(chǎn)生一定的影響。根據(jù)聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》的規(guī)定，公民權利的克減是國家對公民實施特別保護所采取的特別措施，是在全局上對公民權益的根本保護。其“特別”之處在于：一是，用適度的限制性措施（地域、來源地、途經(jīng)地等）實現(xiàn)對公民根本利益的保護，以防止公民處于無力應對的困境；二是，被集中隔離或者居家隔離者，可能存在未患病也被隔離的情況（疑似從有）；三是，要求公民以暫時犧牲部分權利（如居家、滯留、停工、停業(yè)等），與政府緊密合作，實現(xiàn)管控措施效益的最大化。為此，需要向公民做好解釋說明工作，即防控疫情導致公民權利的部分克減是為了保護公民的根本權益。
其次，需要珍惜為阻擊疫情堅守第一線同志的默默奉獻。疫情防控所取得的成功來源于無私無畏逆行者的貢獻，也來源于為社區(qū)防控默默無聞的貢獻。“人人為我、我為人人”是打贏疫情阻擊戰(zhàn)的道德基石。正因為無數(shù)人奮戰(zhàn)在前沿陣地，才使我們能夠安心居家；也正因為公民的權利克減，才使得防控措施能夠落實到位。
湯嘯天教授認為，律師在化解矛盾的過程中，可以使用責任倫理（一種境遇思維，它面向道德決策和行動，把具體的道德情景作為道德推理的起點，從境遇出發(fā)解決人類生活面臨的道德難題。）和發(fā)生糾紛的雙方做解釋工作，通過責任倫理大家能夠獲得更多理解和支持，從而化解矛盾。
最后，還需要在慎終如始“一嚴到底”的疫情防控中傾注更多的理解和支持。迄今為止我們對新冠肺炎病毒的認識還很不充分，在具體工作部署或者操作環(huán)節(jié)都難免出現(xiàn)差錯。關愛、理解、支持和包括容錯在內的包容，就顯得格外重要。如果我們在社會生活中能夠建立“容錯而不容謊”的原則，矛盾和糾紛的發(fā)生量就一定會減少，即便發(fā)生了矛盾和糾紛也容易得到化解。當前，必須慎終如始、再接再厲、善作善成，繼續(xù)把疫情防控作為當前頭等大事和最重要的工作，不麻痹、不厭戰(zhàn)、不松勁。眾志成城既是無數(shù)人意志力的整合，也是理解支持等情感因素的融合。
四、市律協(xié)社會責任促進委員會（公共法律服務建設委員會）副主任、市律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務研究委員會主任江凈：《律師為疫情防控提供全周期突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的實踐與思考》
日前，司法部辦公廳印發(fā)《關于在疫情防控工作中充分發(fā)揮公共法律服務職能作用的通知》，要求各級司法行政機關最大限度發(fā)揮公共法律服務職能作用，緊緊圍繞疫情防控和維護社會穩(wěn)定工作任務和要求，積極主動提供全業(yè)務、全時空的法律服務。而律師隊伍作為公共法律服務體系的重要部分，面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，應當主動為疫情防控決策提供法律論證，及時提出法律意見建議，這是各級政府、社會乃至律師行業(yè)發(fā)展的共同要求。
（一）律師為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的依據(jù)
1、《律師法》第二條規(guī)定，律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義。
2、《司法部關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》第三條規(guī)定，律師擔任政府法律顧問，可受政府委托辦理，就政府的重大決策提供法律方面的意見，或者應政府要求，對決策進行法律論證。
3、上海市人民政府于2015年5月15日發(fā)布的《關于推行政府法律顧問制度的指導意見》中明確，推行政府法律顧問制度，是新時期加快法治政府建設的重大改革舉措。政府法律顧問職責范圍則包括參與突發(fā)事件應對處置，提出法律處理意見、建議；參與重大事項社會穩(wěn)定風險的分析與評估。可見，參與社會突發(fā)事件應對處置工作，也是律師作為政府法律顧問的職責之一。
（二）律師為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務意義
1、有利于推動依法行政；
2、有利于推進矛盾糾紛化解；
3、是律師履行社會責任的體現(xiàn)。
（三）律師為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的實踐體
1、律師為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的實踐；
2、有效地專業(yè)研究：為疫情防控提供突發(fā)事件應對研究成果；
3全周期獻計獻策：為疫情防控提供及時有效法律應對建議。
（四）律師為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的思考
1、要加強律師參與突發(fā)事件應對工作的隊伍建設；
2、建立律師參與突發(fā)事件應對工作的工作機制；
3、完善律師參與突發(fā)事件應對工作的保障機制。
主題發(fā)言
由來自市律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務研究委員會的副主任顧崟濤和委員會三個專題小組（突發(fā)事件應對矛盾化解專題小組、信訪矛盾化解專題小組和多元化糾紛解決機制專題小組）中的八委員位分三個單元進行發(fā)言。
第一單元
一、上海市新閔律師事務所彭小玲律師：《武漢新冠肺炎疫情應急響應啟動的反思》
新冠肺炎疫情爆發(fā)后，疫情信息公開問題引發(fā)了人們的強烈關注。從現(xiàn)有的法律規(guī)范的層面看，針對疫情的信息公開，法律位階相同的《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》都有規(guī)定，卻截然不同。從依法防疫的角度看，在疫情發(fā)現(xiàn)初期，除了疫情信息的公開之外，地方政府還有權依法啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案，并發(fā)布相應預警。
首先，根據(jù)現(xiàn)有的法律，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府對外發(fā)布的內容主要有以下九項：A、傳染病疫情信息；（《傳染病防治法》第三十八條）；B、突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息；（《突發(fā)事件應對法》第五十三條）；C、傳染病預警；（《傳染病防治法》第十九條）；D、突發(fā)事件預警；（《突發(fā)事件應對法》第四十三條）；E、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應；（《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》1.3、4.1）；F、政府及有關部門應對突發(fā)事件作出的有關命令、決定；（《突發(fā)事件應對法》第十條）；G、依法劃定的危險源、危險區(qū)域信息；（《突發(fā)事件應對法》第二十條）；H、乙丙類傳染病范圍調整信息；（《傳染病防治法》第三條）；I、采取甲類控制的乙類傳染病的相關信息。（《傳染病防治法》第四條）。
（一）“傳染病疫情信息”（A）VS“突發(fā)事件信息”（B）
根據(jù)《傳染病防治法》第38條規(guī)定，在傳染病爆發(fā)、流行時，武漢市無權直接發(fā)布疫情信息，必須獲得國務院衛(wèi)生行政部門授權后方可由湖北省衛(wèi)生行政部門對外公布。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第53條規(guī)定武漢市有權發(fā)布關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息。這也是“疫情信息公開”在法律上存在的問題和引發(fā)巨大爭論的癥結所在。
（二）“傳染病預警”（C）VS“突發(fā)事件預警”（D）
突發(fā)公共衛(wèi)生事件，并不僅僅包含傳染病。通過《突發(fā)事件應對法》（2007）第三條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》（2011修訂）第二條規(guī)定，可以得出突發(fā)事件的范圍要比突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍廣，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍要比傳染病廣。
我國突發(fā)事件應急管理實踐存在不少問題。比如，首先要判斷事件的性質、事件的等級級別，從而確定責任的主體等等，這些都拖延了突發(fā)應急的反應時間。根據(jù)《傳染病防治法》第三十八條，在疫情發(fā)現(xiàn)初期，武漢無權公布疫情信息，根據(jù)《傳染病防治法》第十九條規(guī)定，武漢市無權發(fā)布傳染病預警。但同時，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第四十三條和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》(2006)第3.2條規(guī)定，從《突發(fā)事件應對法》的角度，武漢市有權發(fā)布突發(fā)事件預警警報。
（三）“傳染病疫情信息”（A）VS“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應”（E）
根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》第1.3條、第4.1條和第1.4條的規(guī)定，不僅傳染病疫情應急事件適用《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，非傳染病的其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件也適用《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》的相關規(guī)定。雖然“傳染病疫情信息”公開權在國務院衛(wèi)生行政部門或其授權的省級衛(wèi)生行政部門，但是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件（非傳染病公共衛(wèi)生事件）的應急響應的啟動權限在縣級與縣級以上政府，其有權決策并發(fā)布本行政區(qū)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應。
（二）發(fā)布三/四級預警、啟動應急預案的法律依據(jù)
1、以《突發(fā)事件應對法》為龍頭的突發(fā)事件應急預案體系
根據(jù)《突發(fā)事件應對法》（2007）第十七條、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（2006年）第1.6條和第1.3條規(guī)定，《突發(fā)事件應對法》（2007）、《國家突發(fā)事件總體應急預案》縱向統(tǒng)攝《湖北省突發(fā)事件總體應急預案》、《武漢市突發(fā)事件總體應急預案》等各級政府總體應急預案，橫向統(tǒng)攝《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《湖北省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等各級公共衛(wèi)生事件專項預案。
2、武漢市關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級標準
根據(jù)《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（2014）第1.4條、第1.5.2第三項、第1.5.3第五項、第1.5.4第二十三項規(guī)定，如果能確定該衛(wèi)生事件確為“傳染”性質，按照武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標準，可以構成重大（II級）及以上突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如果不能確定“傳染”性質，根據(jù)“群體性不明原因疾病”的定義，則該事件屬于“不明原因肺炎”或“群體性不明原因疾病”，應劃歸三級或四級突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
3、發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警并啟動三四級應急響應的權限規(guī)定
根據(jù)《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（2014）第4.2條和第5.2條的規(guī)定， 武漢市作為市級政府，有權在疫情發(fā)現(xiàn)初期發(fā)布預警并啟動三四級公共衛(wèi)生事件應急響應；華南海鮮市場所在的江漢區(qū)作為區(qū)縣一級政府，有權發(fā)布預警并啟動四級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應。
綜上分析，可以得出，疫情信息公開法律規(guī)定上存有爭議，但從《突發(fā)事件應對法》及其建立的預案體系的視角來看，地方政府依然有權發(fā)布相應級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警并啟動應急響應。
中國疾控預防控制中心流行病學首席科學家曾光曾感嘆《傳染病防治法》的普及不夠，在此更想補充強調對《突發(fā)事件應對法》的普及和深入學習，只有明確傳染病公共衛(wèi)生事件與其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件的區(qū)別和聯(lián)系，才能更好的及時、依法地履行各項應急管理職責。
二、上海申浩律師事務所張偉律師：《從<突發(fā)事件應對法>看對行政緊急權的規(guī)制》
當突發(fā)事件發(fā)生后，政府部門日常的權力運轉不足以應對突發(fā)事件，政府部門會取得一種非常態(tài)下的行政權力，從而得以采取各種防控措施，這種權力我們稱之為“行政緊急權”。相對于普通行政權力而言，行政緊急權更為集中，由此也可能對公民權利產(chǎn)生更大的影響。如何確保將這一權力關在籠子里，避免權力的濫用，是突發(fā)事件處理過程中非常重要的一環(huán)。
事實上，就在此次新冠肺炎疫情期間，相關執(zhí)法過程中的社會新聞頻出，正面與負面并存，對于政府公眾形象產(chǎn)生不同影響，也反映出政府在行政緊急權行使過程中存在的問題。
事件一：2020年2月13日，孝昌縣陡山鄉(xiāng)疫情防控人員在巡邏時發(fā)現(xiàn)林河村一村民家中有三人在家中打麻將，進門進行勸阻，雙方發(fā)生沖突，工作人員摔茶杯、打村民耳光，且數(shù)人將麻將桌搬到室外，撞地砸毀。被打耳光男子質問“難道一家人不可以一起吃飯”。記錄執(zhí)法過程的視頻上傳至網(wǎng)絡后，引起民眾的廣泛質疑，最終孝昌縣責成陡山鄉(xiāng)對有關工作人員進行嚴肅批評教育，陡山鄉(xiāng)鄉(xiāng)長兩次登門道歉。陡山鄉(xiāng)司法所進行人民調解，當事村民給予諒解并出具了書面諒解書。
事件二：2020年2月5日，為了做好疫情防控，浙江衢州柯城區(qū)九華鄉(xiāng)開展了一項“捕雀行動”，動員轄區(qū)內有麻將桌的村民自覺交出麻將牌中的“幺雞”，截至2月7日，九華鄉(xiāng)共收到“幺雞”660張。全鄉(xiāng)23個村的村民基本上都很配合，收到的“幺雞”等疫情結束后也會原路返還。
對比事件一和事件二，同樣是處理疫情期間打麻將這一問題，工作人員不同的處理方式，帶來截然不同的社會效果，對于事情的切實解決、公民權益的保護、以及社會和諧的影響也不同，事件一反映的是權力行使過程中的偏差。民政部基層政權建設和社區(qū)治理司司長陳越良對此有回應稱，各地在社區(qū)采取嚴格防控措施，取得了積極成效，但也確實暴露了一些問題，部分案例既侵害了群眾的合法權益，又損害了政府的形象。
對于這類問題的解決，歸根結底就是需要對行政緊急權進行規(guī)制。2003年非典過后，我國逐步建立了突發(fā)事件應對法律體系，并在2007年出臺和施行了《突發(fā)事件應對法》，這一法律對于行政緊急權的行使進行了較為完善的規(guī)制，主要包括主體的適格性、措施的適度性、宣傳的普遍性、程序的規(guī)范性。
從SARS到H7N9到新冠肺炎，我國政府一直積極履行服務性政府的職責，從疫情發(fā)生前國家應急預案的制定到與時俱進，結合時代特點，制定完善管控措施，再到疫情結束后總結經(jīng)驗教訓，政府的一系列行動都在疫情應對過程中產(chǎn)生了重要的作用。但失去枷鎖的權力如餓虎，我們仍需要積極適用《突發(fā)事件應對法》等對權力進行規(guī)制。政府在行使行政緊急權的過程中，應當認識到疫情下民眾的犧牲，聽從習近平總書記的指示，要堅持依法防控，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力。特別是在執(zhí)行過程中，減少暴力執(zhí)法事件發(fā)生，避免簡單化和一刀切現(xiàn)象的發(fā)生，科學防控，降低對于民眾日常生活的干擾，最終同心協(xié)力打贏防疫抗疫攻堅戰(zhàn)。
三、上海市華榮律師事務所殷杰敏律師：《突發(fā)公共衛(wèi)生時間立法體系完善研究》
經(jīng)過法律和事實兩個層面的分析，發(fā)現(xiàn)法律層面存在的滯后性、適應性、前瞻性問題，而事實層面發(fā)現(xiàn)正是由于缺乏相應系統(tǒng)性的立法，有關突發(fā)事件下公共衛(wèi)生法體系不夠健全和完善，尤其出現(xiàn)多頭負責、多頭權限之間的法律沖突，以及在特殊期間，追求防控的及時性有效性，人民基本健康財產(chǎn)的安全性，社會大局的穩(wěn)定性，法律的權威性等通過突發(fā)事件下公共衛(wèi)生背景下，在原有的法律模式下思考就略顯不足，因為沒有將這樣一個事實定性為一個系統(tǒng)，沒有從系統(tǒng)的角度去解決他，自然在社會中會出現(xiàn)許多特別的糾紛。
為此，建議應當統(tǒng)籌現(xiàn)有突發(fā)事件及公共衛(wèi)生立法，統(tǒng)籌政府行政執(zhí)法及特殊期間的特別立法，有針對性地構建一套法律體系，既能夠協(xié)調各方利益，又能夠協(xié)調各方利益。
第二單元
一、上海藍白律師事務所呂梅律師：《新冠肺炎疫情初期社會矛盾化解的思考》
（一）“報告與信息發(fā)布”階段產(chǎn)生的主要矛盾以及化解建議
第一部分矛盾為相關單位或個人緩報、瞞報、謊報、漏報信息。如：1月14日，張某從武漢返徐州后出現(xiàn)發(fā)熱癥狀并前往社區(qū)衛(wèi)生服務站就診。在徐州市啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應后，張某隱瞞到過疫區(qū)并有發(fā)熱的情況仍前往多處公共場所，與不特定人群有接觸。目前，張某被省疾控中心確診為冠狀肺炎病例。現(xiàn)張某涉嫌過失以危險方法危害公共安全罪被公安機關立案偵查。
從目前警方查辦案件的情況來看，新冠患者主要涉及我國《刑法》114、115條兩個罪名：以危險方法危害公共安全罪和過失以危險方法危害公共安全罪。
第二部分矛盾為相關部門未及時、準確、全面發(fā)布信息。據(jù)報道，2019年12月中旬已發(fā)生疫情人際傳播，直到2020年1月20日，經(jīng)國務院批準，國家衛(wèi)健委公告將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。現(xiàn)在看來，一方面，在3到4周防控初期，由于相關部門未及時、準確、全面發(fā)布信息，在很大程度上降低了公眾甚至是醫(yī)務工作者的警覺和防護意識，進而加大了后階段疫情防控的難度；另一方面，也是對政府公信力的沉重打擊，造成了巨大的網(wǎng)絡輿論危機，阻礙了防控工作的開展。
針對第一階段矛盾提出三點處理建議：（1）加強政府信息公開制度。（2）建立行業(yè)組織、公眾參與的信息管理機制。（3）發(fā)揮媒體作用，正確發(fā)布風險信號。引導廣大群眾正確理解、積極配合、科學參與疫情防控。
（二）“應急處置和救援”階段產(chǎn)生的主要矛盾以及化解建議
應急處置和救援過程中最突出的四大矛盾，分別是封鎖疫區(qū)引發(fā)的、醫(yī)療資源短缺引發(fā)的、征用物資引發(fā)的、家庭內部、鄰里、醫(yī)患引發(fā)的。
1、封鎖疫區(qū)引發(fā)的主要矛盾。如：物流受限、前期醫(yī)療資源有限 、交通受限 、務工人員流動受到限制等。建議，從提高政府三種基層治理能力著手：（1）加強政策落地的預判能力。（2）加強精準執(zhí)法的能力。（3）加強基層社區(qū)的應對能力。
2、醫(yī)療資源短缺引發(fā)的主要矛盾。一方面，口罩、醫(yī)用防護服等重要物資一直處于極度短缺狀態(tài)；另一方面，隨著武漢等地的疫情全面爆發(fā)，逐漸出現(xiàn)醫(yī)務人員數(shù)量不足、醫(yī)療機構收治有限等問題。對此處理建議是（1）加大重點醫(yī)療物資的供應。對疫情防控重點物資生產(chǎn)企業(yè)給予稅費優(yōu)惠，對運輸重點物資企業(yè)的相關收入免征增值稅等等；采購收儲方面，對使用財政性資金采購疫情防控相關貨物、工程和服務的，建立采購“綠色通道”，依法簡化采購程序；在貸款貼息方面，加大對重點保障企業(yè)專項貸款財政貼息的支持力度，為企業(yè)擴大產(chǎn)能、保障供給提供動力。（2）快速建立臨時性救治場所。
3、征用物資引發(fā)的主要矛盾。據(jù)新華社報道，重慶方面委托有關企業(yè)從海外采購口罩，其中包括幫助湖北黃石代買的口罩。但就在物資到達云南大理時，就把物資截留征用。隨后，網(wǎng)上又傳出沈陽、青島相互扣押防控保障物資的消息。另一方面，武漢商學院、江漢大學等學校部分學生宿舍被臨時征用，隨后有網(wǎng)友稱，事先未收到通知，宿舍征用后物品遭亂丟。對此處理建議是（1）依法征用防控物資處于運輸過程中的快遞屬于跨行政區(qū)域物品。（2）細化征用物資程序及補償規(guī)定。
4、家庭內部、鄰里、醫(yī)患主要矛盾。1月24日至2月6日，上海全市人民調解組織成功調解涉疫情糾紛283件，包括因家人堅持外出、不愿戴口罩等引發(fā)的家庭內部矛盾,因不注意公共衛(wèi)生、居家隔離期間出門等引發(fā)的鄰里糾紛，因不配合醫(yī)院檢查、隔離措施等引發(fā)的醫(yī)療糾紛。對此處理建議是（1）組建法律服務志愿團隊，例如公益法律咨詢、專業(yè)法律調研等，充分利用電視、電話、網(wǎng)絡手段來普及法律法規(guī)和解讀政策措施，正確引導網(wǎng)絡輿情，促使群眾不造謠、不信謠、不傳謠，有力有效地用專業(yè)配合各級黨委、政府做好疫情防控。（2）引入多元化調解力量，進一步完善多元化糾紛解決機制建設，除人民調解、行政調解等方式以外，還應當重視律師調解工作，充分發(fā)揮律師在預防和化解矛盾糾紛中的專業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢。（3）建立醫(yī)患糾紛快速響應機制。
總之，通過對疫情初期各類矛盾進行反思后我們不難得出，化解社會矛盾要科學把握形勢，依法精準施策，多元手段預防和處置各類突發(fā)情況，嚴防各類矛盾交織疊加，才能切實維護正常社會秩序，保障疫情期間社會的和諧穩(wěn)定。
二、上海博和律師事務所管瑜律師：《疫情防控階段中的社會矛盾化解的思考》
（一）因防控措施制定的合理合法產(chǎn)生的矛盾
在疫情防控期間，為了切實保障人民群眾的生命安全，各級政府、疫情防控指揮部、職能部門、社區(qū)、村委會、居委會、行業(yè)組織、公共管理單位都在積極發(fā)布實施各類防控措施，防止和阻斷疫情蔓延。但是，由于政出多門、措施分散等原因，導致防控措施在制定、實施和宣傳的過程中存在一些問題。
分析后，認為原因為：第一，部分疫情防控措施沒有以合法形式發(fā)布，或發(fā)布單位不具有相應的職權依據(jù)。而一旦防控措施未以合法形式發(fā)布，或發(fā)布單位超越職權發(fā)布，將容易產(chǎn)生公民對于防控措施合法性的質疑繼而引發(fā)矛盾。第二，不同單位發(fā)布的疫情防控措施要求不一致，操作不統(tǒng)一，特別是在村（居）管理中，因各村（居）的管理規(guī)定不一，且有些規(guī)定過分嚴于上級部門發(fā)布的疫情防控措施，易引發(fā)公民對于應當配合履行何種防疫措施造成混亂繼而引發(fā)矛盾。第三，部分單位采取的防控措施過度。
因此，建議如下：第一，及時總結疫情防控過程中的經(jīng)驗和做法，嚴格依照法律法規(guī)，通過市、區(qū)政府疫情防控指揮部或領導小組依法以通告、命令等形式統(tǒng)一制定、發(fā)布針對疫情防控的強制措施，確保各項防控措施的執(zhí)行有法可依，并且統(tǒng)一實施的具體標準。第二，各級政府法制部門對已經(jīng)在實施的各項疫情防控措施進行檢查和梳理，進行合規(guī)性審查，同時發(fā)揮《突發(fā)事件應對法》專業(yè)律師作用，確認各項防控措施已經(jīng)按照相關法律規(guī)定合法發(fā)布和實施，如仍然存在未經(jīng)合法程序和有權部門批準和發(fā)布的情況，應當及時更正和重新發(fā)布。第三，根據(jù)疫情發(fā)展態(tài)勢，各地方可結合當?shù)貙嶋H情況，合時宜得調整疫情防控措施，既要做到有效防控也要做到合理防控，此也有利于在盡可能的范圍內減少對民眾生活的影響，使民眾緊繃的情緒能夠及時得到疏導，減少工作人員在管控過程中與民眾產(chǎn)生的矛盾。
（二）有關部門過度、簡單、粗暴執(zhí)法產(chǎn)生的矛盾
目前，各地出臺了最嚴管控措施，為防止社會紊亂、疫情廓清，行政機關工作人員在抗疫中承擔了大量的職責，對于他們無私的付出值得點贊。但是，在因疫情爆發(fā)的特殊時間所采取的“硬核”管控的過程當中，也陸續(xù)有不和諧畫面在微信、微博、抖音等社交媒體上熱傳，讓人心里五味雜陳。
分析后，認為原因為：第一，防疫工作人員存在實施教條管理工作。在疫情形勢嚴峻的階段，我們確實需要合理有效的管控措施以防疫情的擴散，但是某些地方在制定管控措施時，執(zhí)法人員只是機械理解措施條文，教條式的實施管理行為。第二，部分防疫工作人員缺乏依法執(zhí)行工作的意識。在這場防疫工作中，基層防控工作確實任務緊、壓力大，因此不少地方有村（社）、企業(yè)中還在駐村干部、聯(lián)企干部、社區(qū)工作人員、黨員志愿者等組成基層防控工作人員，但這也導致了他們在一定程度上缺乏專業(yè)的防疫知識以及法律常識的訓練，不可避免的會出現(xiàn)個別人的過激行為。
因此，提出建議如下：1）加強基層社區(qū)響應能力。2）加強工作人員法律意識，明確工作方式和工作紀律。
（三）有關公民、法人不依法配合履行義務產(chǎn)生的矛盾
根據(jù)公安部刑偵局的報告顯示，目前全國已有超過20名新型冠狀病毒肺炎患者故意隱瞞病例，如山東濰坊的一名患者刻意隱瞞個人旅行史和人員接觸史，致68名醫(yī)務人員被隔離；有些患者拒絕配合管控治療、在隔離期間擅自逃離等。
分析后，認為原因為：第一，部分民眾的科學素養(yǎng)和健康素養(yǎng)不足，對傳染病缺乏應有的認識；第二，部分民眾社會公德的缺失，以個人利益為重而缺乏對社會秩序、他人生命的尊重；第三，部分群眾對于疫情沒有準確認識，沒有良好的法律意識。即使在疫情形勢嚴峻、全民防疫的大環(huán)境下，也不乏有些群眾對于疫情的認識不夠深刻，自以為疫情與自身相隔甚遠而不夠重視，因此對于嚴格的防疫措施不了解或不理解因而存在不愿配合的態(tài)度，且對于不予配合或暴力拒檢的法律后果不甚了解。
因此，針對上述矛盾的產(chǎn)生，建議應當加強公民素質、科學素養(yǎng)、法律意識的培養(yǎng)。從公民素質角度而言，我們應當加大社會主義價值觀、道德、危機意識的培養(yǎng)，使得民眾以更加沉穩(wěn)、平和的心態(tài)面對各類突發(fā)事件，在維護個人利益時也注重社會公益。從普法角度而言，加強相關法律法規(guī)、政策，尤其是需要廣大市民遵守的防控措施的宣傳力度，通過新聞、網(wǎng)絡、廣播、張貼等各種途徑大力宣傳《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》以及《上海市人民代表大會常務委員會關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》等相關法律規(guī)定以及政府已經(jīng)發(fā)布的各項通告、命令和舉措，讓每個公民、法人、社會組織充分了解政府制定各項防控措施以及處罰措施的權力來源、法律依據(jù)，自覺配合突發(fā)事件應對和疫情防控工作。
（四）有關因疫情防控措施而產(chǎn)生的民商事糾紛
在疫情期間，出于應對突發(fā)事件，各級政府采取多種應急措施，例如封鎖疫區(qū)，要求延期復工，控制流動人口，限制交通，緊急征用物資等等，容易引發(fā)諸多社會矛盾糾紛，例如勞動糾紛、租賃關系糾紛、商務合同履行糾紛、醫(yī)患糾紛等等。
因此，建議應當發(fā)揮律師在突發(fā)事件應對中的專業(yè)作用，為突發(fā)事件應對中各類主體提供專業(yè)法律服務，為困難群眾提供法律援助，如組建第三方律師志愿團通過電話接待、網(wǎng)上咨詢等方式解答法律問題，以電視、網(wǎng)絡手段普及疫情期間的法律法規(guī)和政策措施的解讀，有助于迅速有效化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。
三、上海聚緣律師事務所夏娟紅律師：《疫情后期的社會矛盾化解-事后恢復與重建階段的焦點問題與對策》
（一）復工制度問題
1、企業(yè)復工缺乏有效監(jiān)督管理
海經(jīng)濟信息化委員會與上海市應急管理局分別于2月14日和28日出臺了二版《上海企業(yè)復工指南》，就企業(yè)復工應遵循的原則、具體的復工備案審核制度以及復工后的注意事項做出了具體規(guī)定。大體上來說，以保障城市運行和群眾生活為優(yōu)先、以防控措施完備為優(yōu)先、以市場需求迫切為優(yōu)先。
同時，為了支持鼓勵企業(yè)復工，市政府發(fā)布《上海市全力防控疫情支持服務企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干政策措施》，聚焦企業(yè)關注較高的租金減免、財稅優(yōu)惠、金融支持、社保優(yōu)惠、靈活用工等領域，為復工復產(chǎn)復市提供保障支撐。市市場監(jiān)管局也推出了一系列保障措施，通過推行網(wǎng)上辦事、設置多項行政審批寬限期、對防疫領域的企業(yè)允許容缺審批等手段助力有序復工。自2月10日以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前上海市復工復產(chǎn)情況良好，全市工商企業(yè)復工率超過70%。但是中小企業(yè)復工率偏低，企業(yè)的復工復產(chǎn)工作仍需各方共同努力。
然而，制度雖已出臺，但以《指南》形式發(fā)布的規(guī)定，其強制力尚不明確。同時就現(xiàn)行《指南》的內容而言，監(jiān)督檢查措施基本以企業(yè)自查和有關街鎮(zhèn)、園區(qū)監(jiān)督為主，但對應的違規(guī)責任或懲處措施均為空白。一旦出現(xiàn)企業(yè)違反規(guī)定復工復產(chǎn)，如何糾正或懲戒就成為了一個迫切需要解決的問題。
2、關于降低重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應等級
上海市于2020年1月24日宣布啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制，并維持至今。雖然嚴格的防控措施，能夠有效地阻止疫情傳播，保障人民群眾健康，但對經(jīng)濟的影響也不容忽視。國家衛(wèi)健委日前在2020年第5期《求是》雜志上刊發(fā)了專文一篇，指出我國現(xiàn)行的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應機制與促進經(jīng)濟社會高質量發(fā)展等目標任務不相適應，并建議完善相關應急預案的操作性和針對性。反觀當前抗疫的整體局勢，在不影響疫情防控的前提下，多地已逐步下調突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應等級。以廣東省為例，在疫情較上海市更為嚴重的情況下，已于2020年2月24日將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應等級由一級下調為二級。上海市近期僅有零散的新增確診病例出現(xiàn)，全國新增確診人數(shù)較前一階段也有了較大幅度的降低。有鑒于此，建議上海市也將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應等級盡快調整至較低的級別。指導企業(yè)做好復工復產(chǎn)工作，確保疫情防控和安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定。
（二）企業(yè)經(jīng)營生存問題
延遲復工給幾乎所有的企業(yè)帶來了多樣的負面影響，有些是產(chǎn)品或原材料滯銷或遭遇拒收和退款；有些是應收賬款難以收回；還有的是疫情前承接的訂單，尤其是海外訂單不能交貨，面臨索賠；還有普遍存在的員工難以按時返崗，生產(chǎn)經(jīng)營短期內難以恢復正常的問題。
目前各地已開始推行多樣的復工政策，但前期延遲復工給企業(yè)經(jīng)營帶來的連鎖反應不可避免。以中小微企業(yè)為代表的廣大企業(yè)受疫情影響較大，一時的經(jīng)營困難就會令企業(yè)利潤受到重大影響，但企業(yè)在經(jīng)營過程中發(fā)生的各種應付款仍然需要支付。包括租金、社保、員工薪資、債務本息、貨款、物流倉儲費、預付款退單等等。很多企業(yè)出現(xiàn)入不敷出、現(xiàn)金流不足、資金鏈斷裂的問題，嚴重者不得不通過裁員方式降低人力成本以渡過難關。
上海市目前實施的若干政策措施中，針對受疫情影響資金困難的企業(yè)，從加大信貸投放、實行優(yōu)惠利率、提供流動資金貸款、加強融資擔保等方面，著力紓解企業(yè)資金困難和降低融資成本。針對疫情對就業(yè)造成的影響，上海市從失業(yè)保險返還、降低企業(yè)社保負擔、實施培訓補貼、靈活用工等方面，著力降低企業(yè)用工成本，穩(wěn)定就業(yè)崗位。
（三）各類合同糾紛
疫情期間各類合同受到的影響主要體現(xiàn)在不能及時履行或因遲延履行而導致已不能實現(xiàn)原合同訂立的目的。如，旅游合同、租賃合同、買賣合同、建設工程施工合同等。
在以上多種情形中，許多當事人都希望援引不可抗力作為減免責任的法律依據(jù)，但并非所有的合同糾紛都適用不可抗力。我們認為，不可抗力免責是否可以適用，需綜合考慮包括合同義務的具體類型、合同履行受疫情影響的程度、以及雙方訂立合同時對疫情的預見程度等多方面的因素，并非一概而論。
（四）勞動糾紛
疫情中企業(yè)經(jīng)營困難所承受的壓力將不可避免的轉移至廣大勞動者，而在疫情得到一定的控制后，公眾關注的重心隨之從抗疫轉移到個體的生產(chǎn)生活當中，相信將有大范圍且多樣化的勞動糾紛在各地產(chǎn)生。
1、企業(yè)裁員問題
人社廳發(fā)布了人社廳發(fā)明電[2020]5號《關于妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間勞動關系問題的通知》，鼓勵企業(yè)通過多種方式穩(wěn)定工作崗位，盡量不裁員或者少裁員。同時，上海市人社局發(fā)布了滬人社辦（2020）44號《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控減輕企業(yè)負擔若干政策的通知》，對不裁員、少減員的用人單位予以貨幣補貼。然而，雖然有多種政策扶持，但仍會有企業(yè)確實經(jīng)營困難且無法恢復正常經(jīng)營，不得不進行經(jīng)濟性裁員。
2、員工工資方面
根據(jù)《工資支付暫行規(guī)定》及人社部《關于妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間勞動關系問題的通知》等，企業(yè)因疫情影響而生產(chǎn)經(jīng)營困難的，可以安排停工停產(chǎn)，并可以與職工協(xié)商，在一個工資支付周期內，按勞動合同規(guī)定的標準支付職工工資。超過一個工資支付周期的，可根據(jù)職工是否正常勞動，支付不低于當?shù)刈畹凸べY標準的報酬、或按當?shù)匾?guī)定的辦法發(fā)放生活費。
對暫無工資支付能力的，企業(yè)應與工會或職工代表協(xié)商，可以適當延期支付職工工資。參照《上海市企業(yè)工資支付辦法》第10條規(guī)定，工資緩發(fā)的期限為一個月，并且應當告知全體勞動者。
3、社保繳費方面
在社保單位繳費方面，根據(jù)《人力資源社會保障部 財政部 稅務總局關于階段性減免企業(yè)社會保險費的通知》，2020年2月至6月期間，全國各省、自治區(qū)、直轄市可視情況決定對除機關事業(yè)單位以外的參保單位的三項社會保險實施不同程度的免征或減征；其中湖北省的要求進一步放寬。在此基礎上，受疫情影響生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)嚴重困難的企業(yè)，還可申請緩繳社會保險費。
在個人繳費方面，上海市人社局發(fā)布的滬人社辦（2020）44號《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控減輕企業(yè)負擔若干政策的通知》，因受疫情影響，對本市社會保險參保單位、靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民未能按時辦理參保登記、繳納社會保險費等業(yè)務的，允許其在疫情結束后三個月內補辦。
以上各項，給企業(yè)與勞動者帶來了實實在在的優(yōu)惠，然而給出的標準如何具體實行，程序上的不明確始終是一個隱患。盼望有關單位后續(xù)出臺一些關于實施程序和監(jiān)督措施的具體規(guī)定。
第三單元
一、北京市京大（上海）律師事務所周文革律師：《疫情后期的商事矛盾化解》
政策扶持篇
從國家層面來說，政策扶持主要是稅收、社保、交通等方面對企業(yè)進行扶持，有利于企業(yè)復工復產(chǎn)。
（一）減、免、緩社保費用與公積金
國務院總理李克強2月18日主持召開國務院常務會議，會議確定階段性減免企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險單位繳費。除湖北外各省份，從2月到6月可對中小微企業(yè)免征上述三項費用，從2月到4月可對大型企業(yè)減半征收；湖北省從2月到6月可對各類參保企業(yè)實行免征。同時，6月底前，企業(yè)可申請緩繳住房公積金，在此期間對職工因受疫情影響未能正常還款的公積金貸款，不作逾期處理。
（二）減免小規(guī)模納稅人增值稅
2月25日，李克強總理主持召開的國務院常務會議確定，3月1日至5月底，免征湖北境內小規(guī)模納稅人增值稅，其他地區(qū)征收率由3%降至1%。
（三）租金減免
滿足以下條件的中小企業(yè)，免除承租房產(chǎn)2020年2月、3月兩個月租金：1、減租房產(chǎn)范圍：本市市屬、區(qū)屬國企自有經(jīng)營性房產(chǎn)；房產(chǎn)位于上海市內。2、租賃用途：從事生產(chǎn)經(jīng)營活動（包括從事生產(chǎn)、辦公、商業(yè)配套等經(jīng)營活動）。3、承租方條件：符合《關于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》（工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300號）規(guī)定的非國有中小企業(yè)。
【政策來源文件—上海市國資委《關于本市國有企業(yè)減免中小企業(yè)房屋租金的實施細則》】
（四）稅收政策方面
1、生產(chǎn)型企業(yè)優(yōu)惠政策（不是新的優(yōu)惠政策，之前就有的優(yōu)惠政策，只不過疫情發(fā)生后放寬了要求與條件，是對政策的一種延續(xù)）
1）新購進的設備，允許所得稅稅前一次性扣除。(財稅2020年地8號公告）條件是：（1）享受此政策的企業(yè)名單，由省級及以上發(fā)改委、工信部門確定企業(yè)名。（2）享受時間階段性：2020.1.1到疫情結束。（3）新購置設備：專門對疫情防控重點物質生產(chǎn)企業(yè)為擴大產(chǎn)能新購置的設備。（4）要求執(zhí)行財稅（2018）54號文和總局（2018）46號公告，這個政策不只是名單企業(yè)享受，現(xiàn)在是現(xiàn)有所有企業(yè)均享受此優(yōu)惠政策，具體從12個方面把握：A.主體為所有企業(yè)均可享受。B.享受時間點：2018年1月1日至2020年12月31日（購進的結算方式不同，確定時間點不同：貨幣購進，開票日確為時間點；分期付款，到貨之日為時間點；自建，竣工時間為時間點。）C.購進設備和儀器范圍 （除房屋、建筑物以外的固定資產(chǎn)，包括以下四類）：飛機、火車、輪船、機器、機械及其他生產(chǎn)設備，與生產(chǎn)經(jīng)營活動有關的器具、工具、家具等，飛機、火車、輪船以外的運輸工具（小汽車可以）和電子設備。（注：《企業(yè)所得稅法實施條例》第六十條規(guī)定，固定資產(chǎn)分為五大類，（一）房屋、建筑物；（二）飛機、火車、輪船、機器、機械和其他生產(chǎn)設備；（三）與生產(chǎn)經(jīng)營活動有關的器具、工具、家具等；（四）飛機、火車、輪船以外的運輸工具；（五）電子設備。）D.新購進的含義（僅指貨幣購進和自行建造，不包括融資租賃、捐贈、投資、非貨幣性資產(chǎn)交易、資產(chǎn)重組等）。 E.不足500萬元的一次性稅前扣除，不考慮殘值。F.新購進，指購進新設備儀器與二手設備儀器。G.單位價值不超過500萬元的機器設備，超過500萬元分拆兩個部分，不能分拆。--獨立生產(chǎn)功能 H.單位價值確定（如貨幣購進，則需支付價款、稅費等之前的支出；如自行建造，以設備竣工結算前確定）。I.稅前扣除的時點--新購進的設備投入使用的次月開始進行稅前一次性扣除。企業(yè)可以放棄優(yōu)惠，不一次性扣除，但以后不得改變，只針對單項設備，不影響其他設備享受優(yōu)惠政策。J.享受此政策的辦理方法：自行判斷、申報享受，相關資料留存?zhèn)洳椤Ａ舸尜Y料包括：購進時的資料、建造時資料；記賬憑證；資產(chǎn)稅會差異處理臺賬。K.法律責任：對之類的真實性、合法性承擔責任。L.對處在減、免或虧損期間是否享受此政策優(yōu)惠，企業(yè)應當統(tǒng)籌考慮。
以上這些是新購進500萬元以下設備的一次性扣除優(yōu)惠政策的提示。
2）全額退還增值稅增量留底稅額。指2020年1月1日之后，新增加的留底稅額，具體從下列5個方面把握：（1）享受名單（省級及以上發(fā)改部門、工信部門確定）。（2）增量留底稅額比2019年12月底前增加的未抵扣完的留底稅額。（3）先申報，后退稅。（4）不計算進項構成比例（全額退，不是部分退，不需要計算進項構成比例）。（5）不享受留底退稅條件的限制。（包括36個月未發(fā)生騙取出口退稅、虛開發(fā)票、行政處罰兩次；未享受即征即退、先征后退；稅收信用登記、進項稅額留底分項（指專票、海關增值稅繳款書、稅款完稅憑證、農(nóng)產(chǎn)品收購收據(jù)、農(nóng)產(chǎn)品銷售發(fā)票、機動車銷售統(tǒng)一分配、道路橋梁通行費發(fā)票等）。
疫情期間此項政策相對于2019年和2018年，條件大大放寬了。
2、交通運輸業(yè)稅收優(yōu)惠
1）延長了虧損彌補年限，由5年到8年。
2）提供疫情重點保障物質的運輸收入免征增值稅（重點保障物質的范圍由國家發(fā)改委、工信部確認清單）。
3）免增值稅是指提供的公共交通運輸工具（范圍包括客輪、公交、鐵路、城市輕軌、出租車、網(wǎng)約車、長途客運（含單位外包的班車）、無公共運輸工具承運業(yè)務，航空客運除外，航空公司運送重點保障物質的可免增值稅）。
3、生活服務行業(yè)稅收優(yōu)惠政策（兩項、但涉及面廣）
1）免增值稅（包括六大行業(yè)：文化、體育；教育、醫(yī)療；旅游、娛樂；餐飲、住宿；居民日常服務；其他生活服務）。
2）餐飲、住宿、旅游在今年發(fā)生虧損的，彌補虧損年限由5年延長至8年。
4、快遞收派業(yè)務免征增值稅（屬于現(xiàn)代服務業(yè)），相應的城建及教育附加也免征。
（五）捐贈
1、允許企業(yè)所得稅、個人所得稅稅前全額扣除，鼓勵企業(yè)、個人捐贈。
2、捐贈的貨物免征增值稅、消費稅，城建及教育附加。
3、擴大了捐贈免稅進口物質。
4、已交進口環(huán)節(jié)的捐贈物質可以申請退稅。
（六）個人所得稅、社保費的優(yōu)惠政策
1、取得疫情防治臨時工作補助、獎金免個人所得稅（防治醫(yī)務人員、防疫工作人員、防控維護人員）。
2、個人取得單位發(fā)放的醫(yī)療用品、防護用品等物質，免個人所得稅。
3、減、免、緩社會保險費單位繳納的部分（三項），不超過5個月。
4、減征醫(yī)療保險費（減半）。
（七）政府補助
1、2月22日，國家發(fā)改委發(fā)文，自2020年2月1日至2020年6月30日，降電價5%；降氣價。
2、2月16日，交通運輸部發(fā)文，自2月17日免收通行費（所有道路，各行各業(yè)及個人都有重大利好）。
另外上海市就企業(yè)的資金扶持、已繳失業(yè)保險金、推遲調整社保繳費基數(shù)等方面均做出了規(guī)定，利好企業(yè)復工復產(chǎn)。
矛盾化解篇
疫情發(fā)生以來，各省市高級人民法院高度重視審理涉疫民商事審判工作，先后有十多個省級高院分別在2月中、下旬出臺了指導意見或解答，結合這十二個省份的這些指導意見綜合歸納了具體運用規(guī)則，分述如下：
（一）一般原則
堅持依法保護與促進企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營相結合，妥善化解矛盾糾紛；堅持實事求是與公平合理相結合，準確適用不可抗力和情勢變更；堅持鼓勵交易和維護交易安全相結合，準確認定疫情導致合同履行障礙的法律后果；堅持依法調動當事人舉證積極性和合理分配舉證責任相結合，嚴防加重當事人舉證負擔；關于不可抗力適用期間的確定；對于在疫情發(fā)生前簽訂的合同，當事人以受疫情影響導致合同不能履行為由，要求解除合同的，應區(qū)分情形依法處理；疫情發(fā)生前后，當事人遲延履行的，應區(qū)分具體情形依法處理；認定疫情確對合同履行構成不可抗力的，依據(jù)《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第一百二十二條的規(guī)定，不適用定金罰則。
（二）建設工程合同糾紛
1、因疫情產(chǎn)生及防控導致建設工程項目停工、工期拖延，當事人對此重新協(xié)商并訂立協(xié)議的，按協(xié)議約定處理；未協(xié)商一致引發(fā)訴訟的，應引導當事人協(xié)商，盡可能達成協(xié)議；達不成協(xié)議的，應依據(jù)疫情產(chǎn)生及防控對案涉工程工期所造成的影響，依法作出處理。
2、建設工程因受疫情影響導致工期延誤而產(chǎn)生相應損失或費用增加，合同雙方經(jīng)協(xié)商未達成一致引發(fā)訴訟的，應引導當事人協(xié)商，盡可能達成協(xié)議；達不成協(xié)議的，應依據(jù)公平原則，根據(jù)案件具體情形，由合同當事人合理分擔。
3、合同約定由承包人包工包料施工，因疫情防控措施影響導致材料供應不能的，承包人應及時通知發(fā)包人，協(xié)商解決辦法，避免損失擴大。合同雙方就因此造成的損失訴至法院的，合同有約定的從約定。合同未約定的，應依據(jù)公平原則，由合同當事人合理分擔。
4、承包人依約采購材料設備，發(fā)包人確因疫情影響不能按時到場驗收的，合同雙方應就是否繼續(xù)安裝及安裝后的法律責任進行協(xié)商。承包人在雙方未能協(xié)商一致的情況下即自行安裝完畢，發(fā)包人于承包人安裝完畢后發(fā)現(xiàn)材料設備不符合規(guī)范和設計要求，請求承包人承擔恢復或重新采購的相應費用的，應予支持。
5、承包人已向發(fā)包人提交竣工驗收報告、竣工圖等竣工驗收結算文件，發(fā)包人確因疫情影響無法及時進行驗收的，雙方應就順延驗收時間進行協(xié)商。但發(fā)包人在此期間擅自使用的，依據(jù)《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十四條規(guī)定處理。
（三）房屋租賃合同糾紛
1、用于營業(yè)的租賃房屋因疫情防控被政府責令關閉、不得營業(yè)的，此期間房屋空置產(chǎn)生的損失應由合同雙方協(xié)商，并通過減免租金、延長租期、沖抵續(xù)租租金等形式解決。協(xié)商不一致的，應依據(jù)公平原則，根據(jù)案件具體情況，由雙方當事人合理分擔。承租人以此要求解除合同的，一般不予支持。租賃房屋用于旅游居住等短期租賃服務行業(yè)，因疫情防控措施導致合同無法履行，影響合同目的實現(xiàn)，承租人主張解除合同的，應予支持。
2、承租人因受疫情影響暫時未繳付租金，出租人據(jù)此要求解除合同的，一般不予支持。但在疫情防控等不可抗力事由消除后，承租人經(jīng)催告在合理期限內仍未支付租金，出租人依合同約定或法律規(guī)定主張解除合同的，應予支持。
3、因受疫情影響導致尚在履行期內的房屋租賃合同解除，承租人主張房屋裝修損失的，應依據(jù)《最高人民法院關于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第十一條的規(guī)定，結合房屋裝修的剩余殘值、剩余租賃期限等因素，依照公平原則進行處理。
上述這些原則性意見，雖然不是最高法院的司法解釋，但對于我們處理在疫情期間發(fā)生的商事糾紛同樣具有參考價值。
二、北京市通商律師事務所上海分所徐元冠律師：《疫情后期的用工爭議多元化糾紛化解對策》
自疫情爆發(fā)以來，在社會各界集中力量抗擊疫情的同時，國家各級政府、部門積極施政，出臺大量涉及企業(yè)經(jīng)營各個方面的扶企惠企政策，力圖推進企業(yè)有序復工復產(chǎn)，目前均已取得良好成效。然而，即使背靠大量扶持性利好政策，突如其來的疫情，仍然讓不少企業(yè)陷入困境。通過介紹多元化的糾紛化解方式，從勞動用工角度，為幫助企業(yè)規(guī)避訴訟風險、化解用工糾紛提供切實可行的建議。
（一）善用集體協(xié)商制度提前化解糾紛
2020年2月7日，人力資源和社會保障部勞動關系司發(fā)布了名稱為《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間穩(wěn)定勞動關系支持企業(yè)復工復產(chǎn)的意見》(人社部發(fā)〔2020〕8號)(“《意見》”)的指導性意見，《意見》在靈活處理疫情防控期間的勞動用工問題、工資待遇問題等方面，多次強調要鼓勵和指導企業(yè)通過協(xié)商民主程序與工會、職工協(xié)商，發(fā)揮協(xié)商作為處理勞動用工問題重要手段的積極作用。隨后，2020年2月17日，上海市總工會、上海市企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會、上海市工商業(yè)聯(lián)合會(上海市總商會)遵循《上海市集體合同條例》(“《條例》”)的立法精神，結合《意見》的要求，制定了《關于在疫情防控期間做好企業(yè)集體協(xié)商工作的相關提示》(“《提示》”)，旨在促進疫情防控期間企業(yè)集體協(xié)商工作，以保障企業(yè)和職工的合法權益，減輕疫情給企業(yè)造成的影響，促進各企業(yè)盡快有序復工，維護好社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展大局。我們建議企業(yè)可以遵循《提示》中的相關建議和要求，在積極利用集體協(xié)商這一“工具”與職工有序展開集體協(xié)商的同時，注意確保協(xié)商過程的合法合規(guī)，共同努力化解糾紛，實現(xiàn)各方權益的平衡。
（二）其他化解用工糾紛的方式
除了運用集體協(xié)商制度，企業(yè)和職工還可以選擇其他非訴訟爭議解決方式化解糾紛，避免訟累，實現(xiàn)勞資關系的和諧穩(wěn)定。
1、內部糾紛化解方式，以企業(yè)和職工的自發(fā)行為為主。
2、外部糾紛化解方式，以中立第三方的介入為主。第一，通過基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)勞動人事爭議調解組織化解糾紛。第二，通過人民調解化解糾紛。目前上海16個區(qū)已全部建成專業(yè)人民調解中心，各企業(yè)和職工可依據(jù)自身情況選擇適合的人民調解中心進行糾紛調解。第三，通過聘請外部專業(yè)律師團隊化解糾紛。第四，通過勞動人事爭議仲裁調解化解糾紛。第五，通過訴訟調解化解糾紛。
總而言之，要在特殊時期維持和諧有序的用工關系，需要各方共同努力，在面對用工糾紛時可根據(jù)實際情況，選擇采用多元糾紛化解方式，妥善化解糾紛，最大程度減輕疫情所帶來的影響，維護好社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展大局。
三、上海市中天信律師事務所顧崟濤律師：《建立多元化解決機制處理疫后信訪矛盾》
預判疫情過后基層信訪、穩(wěn)控的壓力將進一步加大，理由有以下三個：
1、信訪穩(wěn)控的經(jīng)費將進一步縮減。2019年以來，由于國際大環(huán)境的影響，我國經(jīng)濟承受住了巨大的下行壓力。為確保穩(wěn)中求進，政府部門率先縮減了各項開支、經(jīng)費。今年經(jīng)濟受到疫情重創(chuàng)，更是雪上加霜。
2、司法機關無法消化大量的案件。從2019年上海地區(qū)司法機關、特別是區(qū)級法院的受案量來看，基本處于滿負荷的狀態(tài)，截止2020年1月，仍有部分2019年度的案件未審理完畢。而1月、2月受到過年及疫情的影響，司法機關處于半停擺模式，又積壓了大量的案件。另一方面，由于司法機關辦案量增大、辦案周期變長，必然導致許多社會矛盾通過信訪渠道進行反映和解決，新增的信訪案件必然呈明顯的上升趨勢，給基層信訪工作帶來巨大的考驗。
3、信訪矛盾復雜多樣、化解難度大。伴隨著我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，各類社會矛盾糾紛處于高發(fā)時期，信訪量居高不下，呈現(xiàn)出糾紛主體多元化、糾紛類型多樣化、利益訴求復雜化、表現(xiàn)形式趨向聚眾化等特點。
習近平總書記在十九屆四中全會上已然提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體要求。突發(fā)的疫情、以及疫后的矛盾化解，也應當被看成是考驗社會治理能力的試金石。我們認為，應當深入學習、貫徹習總書記的講話精神，轉危為機，在妥善處理疫后社會矛盾的過程中，創(chuàng)新信訪矛盾工作機制，構筑新的矛盾化解體系，全面提升基層處理矛盾的綜合能力。
為此，建議重視并做好以下工作：1、堅持完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。2、對信訪矛盾開展分級分類分時處理。3、引入社會第三方力量共同構建多元化糾紛的解決機制。4、政府應當做好資金的合理分配，保障多元化矛盾化解機制的資金來源。
自由發(fā)言
閔行區(qū)政協(xié)常委、區(qū)工商聯(lián)副主席、工商聯(lián)法律工作委員會主任、上海合勤律師事務所主任吳剛發(fā)表了自己的意見與建議。他表示，在疫情期間走訪了20多家企業(yè)后，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實情況比所想的要復雜很多。司法的原則就是要指導社會實踐。他認為，在處理疫情后有可能產(chǎn)生的復雜的社會問題時，司法行政部門應對一些存在爭議的問題作出權威的法律解釋和規(guī)定，因為這些問題的復雜性、確定性決定了律師為相關企業(yè)供的服務是否可靠和有效，要避免因法律解釋不同而激發(fā)更多的社會矛盾。
會議總結
閔行區(qū)信訪辦主任沈志平主要從兩方面作總結發(fā)言。他表示，要發(fā)揮信訪制度在疫情防控中的重要作用，通過人民建議征集等方式，助力疫情精準防控實現(xiàn)源頭治理和矛盾化解；律師參與對于疫情相關社會矛盾的依法解決具有重要作用，建議律師思考如何完善服務，就疫情相關矛盾的處理和化解提出針對性的法律意見。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱。）
供稿： 上海市律師協(xié)會社會矛盾化解業(yè)務研究委員會
執(zhí)筆：張王艷 上海市新閔律師事務所
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
