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一、前言
千里之堤，潰于蟻穴。目前，不少企業建立了內部環境管理制度，實施體系化、制度化的環保合規管理。那么，對于已有一定環保合規管理基礎的企業，環境法律風險的“蟻穴”最有可能出現哪個領域。我們的意見是，首先關注突發事件的應對。企業突發環境事件法律風險防控管理的有效性，尤其是對于大雨等自然原因或者環保設施問題引發的環境事故應對措施是否合法、及時、妥當，在企業環境合規中的重要性日益顯現。
二、案例解析
環保設施是企業環境合規的基礎設施，也是環境法律風險防范“大堤”的結構性硬件。最常見的突發環境事件，是由于自然或者人為原因導致環保設施異常、故障或者失效，導致污染物排放失控，所造成的污染事件。雖然很多排污企業建立了包括環保應急預案在內的環保管理制度，但是當突發環境事件真實發生時，仍有一部分企業應對失當，導致污染影響和法律風險未得到及時控制，遭受到本可避免的損失。
因此，調查分析企業對這類突發事件的應對措施是否有效，從而判斷該企業環保合規管理“實際有效”與否，是企業環境合規風險識別評估法律服務中的常用方法之一。
案例：C市某公司訴C市生態環境局行政處罰決定訴訟案
【基本案情】某年6月中旬某公司所在地下大雨，導致河水漲至工廠雨污分離池，造成雨污分離池坍塌，工廠雨水排放口出現少量“雨水”直接排放到河道。6月16日，該公司向C市J區生態環境局提交情況說明報告，載明上述事件，并報告該司及時采取措施，平整雨污分離池基礎，請設計部門重新設計重建雨污分離池。
6月29日，生態環境局到該廠現場檢查并制作現場檢查（勘察）筆錄。根據筆錄顯示，位于廠區沉淀池北側、河邊的雨水收集池坍塌，現雨水通過原雨水管道直接排至河道。筆錄還記錄相關的情況還有：
生產中產生的陶粒、陶沙在廠區東南角露天堆放，未采取密閉、圍擋、遮蓋等措施，廠區地面粉塵較大；
水膜除塵廢水通過軟管經地面明渠排入沉淀池，經沉淀后通過泵送入除塵器回用，與環評驗收意見“水膜除塵廢水經處理后與生活污水一起接入茅東污水處理廠處理”不一致；
廠區沉淀池北側、河邊有一排放口，有水慢慢滲出，滲漏至廠區北側的河道，水質感官呈黃褐色。
同日，C市J區環境監測站現場對該排放口外排污水進行采樣。經監測，結果表明該排放口外排污水中化學需氧量濃度為694mg/L，總磷濃度為1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水綜合排放標準》中表4的一級標準限值。
7月14日，生態環境局再次到該公司檢查，并制作現場檢查（勘察）筆錄，現場檢查時，企業處于停產，雨水收集池正在整改，陶粒回轉窯處于養護狀態，有冷卻水溢出，經地面流至雨水管網。
【處理結果】11月20日C市生態環境局對該公司作出行政處罰決定書。決定對該公司以逃避監管的方式排放水污染物的行為，處以罰款拾萬元。
【一審訴訟結果】受到處罰后，該公司向人民法院提起行政訴訟。一審法院認為：
應受環境行政處罰的行為，必須包括行為違法和主觀上有過錯兩個條件；其中，主觀上有過錯，分故意和過失兩種。本案中，對于“禁止私設暗管或者采取其他規避監管的方式排放水污染物”的理解和適用，從文義解釋和立法原意出發，“私設”是指私自設立，“規避”是指設法避開，“規避監管”的表述方式在主觀上應屬于故意。故行政機關依據前述條款作出行政處罰時，行政相對人應當同時具備行為違法和主觀故意的兩個構成要件。
本案中，被告單位在行政處罰決定書中，認定原告單位“在非法定排放口超標排放水污染物的行為”屬于“以規避監管的方式排放水污染物”。一方面，原告單位在雨污分離池坍塌后，未及時采取措施，抱有僥幸心理，仍開設1條生產線生產，導致水污染物經雨水管道排入薛埠河是事實，故被告認定原告單位存在“在非法定排放口超標排放水污染物的行為”，并無不當。另一方面，對于前述行為是否屬于“以規避監管的方式排放水污染物”的范疇：第一、雨污分離池坍塌屬于偶發性事件，原告單位也主動向環保部門匯報了相關情況，不存在隱瞞雨水管道分離的事實，也沒有采取連接管道等主動行為利用雨水管網排放廢水；第二、并無證據顯示原告單位的生產行為會導致冷凝水本身相關排放指標超標，或需要設置專門的排污口用于冷凝水或其他廢水的排放，原告單位并無私設暗管或者規避監管來排放廢水的動機；第三、冷凝水與場地內粉塵等物質混合后，形成的水污染物，通過偶然分離的雨水管道排入薛埠河，其污染結果具有不可預見性；綜上，結合違法行為的偶發性、行為實施的消極性、危害結果的不可預見性等方面因素，本院認為原告單位在雨水分離池坍塌后怠于修復，導致水污染物流入薛埠河，其行為確實具有違法性，且造成損害結果，但其主觀上不具有逃避監管的故意，客觀上也沒有主動實施規避監管行為，不屬于“以規避監管的方式排放水污染物”的范疇。
綜上所述，被告作出的行政處罰決定書適用法律、法規錯誤，應當予以撤銷。
應當提請行政機關注意的是，在作出行政處罰時必須全面認定行政違法行為，包括違法行為的客觀要件和主觀要件，不能忽略了行為人的過錯形式，片面地根據污染行為的外在表現形式作出認定。
為此，一審判決撤銷被告C市生態環境局作出的行政處罰決定書。
【二審訴訟結果】經C市生態環境局提起上訴。二審法院認為：
被上訴人發現雨水分離池坍榻這一偶然事故發生后，作為防止水污染責任主體單位，應當及時采取立即停產、封堵排放口等防止水污染物外排的相應措施，而被上訴人僅報告環保部門，未及時采取防止水污染物外排相應措施的行為，是放任水污染物外排、放任水污染后果的行為，被上訴人應當承擔相應的被處罰責任；上訴人對被上訴人的上述行為，在查清事實、予以定性的基礎上，作出處罰是依法履行水污染監管職責的行為。根據原環保部關于《水污染防治法》第二十二條有關“其他規避監管的方式排放水污染物”及相關法律責任適用問題的復函（環函[2008]308號）：“以下幾種情形可以理解為屬于‘采取其他規避監管的方式排放水污染物’:3.在雨污管道分離后利用雨水管道排放廢水；4.其他擅自改變污水處理方式、不經法定排放口排放廢水等規避監管的方式排放水污染物”。被上訴人雨污管網圖顯明，被上訴人生產過程中的循環冷卻水與水膜除塵水均可通過雨水管網進入雨污分流池，經沉淀后排放這一事實；及其C市J區環境監測站監測外排污水中化學需氧量濃度為694mg/L，總磷濃度為1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水綜合排放標準》中表4的一級標準限值的結果表明，被上訴人存在水污染物超標外排的違法行為，被上訴人水污染物外排的行為符合《水污染防治法》第二十二條第二款規定的“采取其他規避監管的方式排放水污染物”違法行為構成要件。被上訴人據此對被上訴人予以處罰事實清楚、程序合法、證據確鑿、適用法律正確。綜上，上訴人的上訴理由成立，本院予以支持。原審判決適用法律、法規不當，認定錯誤，應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，判決撤銷一審行政判決。
【點評】上述案例中，該企業日常設置并運行環保設施。從其事故后的應對措施看，該企業具有一定的環境應急意識和管理措施，包括及時組織修理、向管理部門報告。同時，考慮事故的客觀偶然性，該公司有關其不具有主觀故意的主張，在一審階段得到了法院的支持。然而，該公司在這一突發環保事件的應對措施方面，并未實施基本的應急處置措施要求，例如：及時切斷或者控制污染源。從二審裁判結果看，事故應對措施的失當，構成二審法院認定該公司存在主觀“放任”的事實依據，從而導致訴訟結果的翻盤。
三、法律風險提示
前述案例中的行政處罰，還僅是突發環境事件應對不當的法律風險情形之一。本文對突發環境事件應對不當的主要法律風險梳理如下：
1、造成污染事故的行政責任。以水污染事故為例，相關法律依據如下：
| 《水污染防治法》第九十四條 企業事業單位違反本法規定，造成水污染事故的，除依法承擔賠償責任外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門依照本條第二款的規定處以罰款，責令限期采取治理措施，消除污染；未按照要求采取治理措施或者不具備治理能力的，由環境保護主管部門指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔；對造成重大或者特大水污染事故的，還可以報經有批準權的人民政府批準，責令關閉；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款；有《中華人民共和國環境保護法》第六十三條規定的違法排放水污染物等行為之一，尚不構成犯罪的，由公安機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十日以上十五日以下的拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下的拘留。 對造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計算罰款；對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款。 造成漁業污染事故或者漁業船舶造成水污染事故的，由漁業主管部門進行處罰；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理機構進行處罰。 |
2、未及時啟動事故應急預案，采取應急措施的行政責任。以水污染事故為例，相關法律依據主要如下：
| 《水污染防治法》第九十三條第二項 企業事業單位有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正；情節嚴重的，處二萬元以上十萬元以下的罰款： （二）水污染事故發生后，未及時啟動水污染事故的應急方案，采取有關應急措施的。 |
3、衍生其他行政責任
例如，前述案例中采取其他規避監管的方式排放水污染物的行政責任等。相關法律依據略。
4、造成重大污染后果的刑事責任。
| 《刑法》第三百三十八條 違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；有下列情形之一的，處七年以上有期徒刑，并處罰金： （一）在飲用水水源保護區、自然保護地核心保護區等依法確定的重點保護區域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，情節特別嚴重的； （二）向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，情節特別嚴重的； （三）致使大量永久基本農田基本功能喪失或者遭受永久性破壞的； （四）致使多人重傷、嚴重疾病，或者致人嚴重殘疾、死亡的。 有前款行為，同時構成其他犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。 相關的司法解釋有：《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2023〕7號），等。 |
5、造成財產損失、人身損害的民事責任。以水污染事故為例，相關法律依據主要如下：
| 《民法典》第一千二百二十九條 因污染環境、破壞生態造成他人損害的，侵權人應當承擔侵權責任。 《水污染防治法》第九十六條 因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失。 由于不可抗力造成水污染損害的，排污方不承擔賠償責任；法律另有規定的除外。 水污染損害是由受害人故意造成的，排污方不承擔賠償責任。水污染損害是由受害人重大過失造成的，可以減輕排污方的賠償責任。 水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔賠償責任后，有權向第三人追償。 相關的司法解釋主要有： 《最高人民法院關于審理生態環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2023〕5號），等。 |
6、造成生態環境損害的民事責任。
| 《民法典》第一千二百三十四條 違反國家規定造成生態環境損害，生態環境能夠修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。侵權人在期限內未修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織可以自行或者委托他人進行修復，所需費用由侵權人負擔。 相關的司法解釋與規范性文件主要有： 《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》； 《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）（2020修正）》； 生態環境部、兩高等14部門《生態環境損害賠償管理規定》；等。 |
四、法律風險防范要點
2015年4月發布的《突發環境事件應急管理辦法》（原環境保護部令 第34號）對突發環境事件風險控制、應急準備、應急處置、事后恢復等構建了一套比較完整的管理和規制體系。具體見下表。
一旦突發環境事件發生時，有能力立即、有效啟動應急預案，采取下表中的基本應對措施，是堵住突發環境事件法律風險“蟻穴”的關鍵；日常風險控制、應急準備的各項措施，這是建立有效應對能力的基礎；事后及時采取妥善的恢復措施，則可以爭取盡可能減輕事故造成的各類損失。
表1 突發環境事件應對管理措施體系表
| 序號 |
主要措施 |
相關依據 |
| （一） |
日常風險控制 |
|
| 1 |
開展突發環境事件風險評估，分級分類管控風險 |
《突發環境事件應急管理辦法》第八條、《企業突發環境事件風險分級方法》、有關評估文件，等 |
| 2 |
持續完善日常風險防控措施，包括各種可能外泄污染的收集、導流、攔截、降污等措施 |
《突發環境事件應急管理辦法》第九條、應急預案、隱患排查成果、有關評估文件，等 |
| 3 |
環境安全隱患排查治理，建立和實施不弱于生產安全隱患排查制度的環境安全隱患排查、整改措施 |
《突發環境事件應急管理辦法》第十條、應急預案、有關評估文件、隱患排查治理制度 |
| （二） |
應急準備 |
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| 4 |
突發環境事件應急預案的制定、實施、備案及修訂完善 |
《突發環境事件應急管理辦法》第十三條、第十五條，及相關法律法規規定；有關評估文件，等 |
| 5 |
應急培訓 |
《突發環境事件應急管理辦法》第十九條 |
| 6 |
應急演練 |
《突發環境事件應急管理辦法》第十五條 |
| 7 |
應急救援能力建設 |
《突發環境事件應急管理辦法》第二十條 |
| 8 |
環境應急裝備和物資的儲備與管理 |
《突發環境事件應急管理辦法》第二十二條 |
| （三） |
應急處置 |
|
| 9 |
立即啟動應急預案，包括四項基本措施： （1）切斷或者控制污染源以及其他防止危害擴大的必要措施； （2）及時通報可能受到危害的單位和居民； （3）向事發地縣級以上環境保護主管部門報告； （4）服從指揮，提供資料，協助維護，保存證據。 |
《突發環境事件應急管理辦法》第二十三條 |
| （四） |
事后恢復 |
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| 10 |
配合調查，及時整改，恢復環境。 |
《突發環境事件應急管理辦法》第五章相關條文 |
滬公網安備 31010402007129號
