網(wǎng)上投稿
摘要：隨著近海風電的開發(fā)空間日趨飽和，風電向深遠海發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)趨勢。近年來國內(nèi)多地相繼落實推進深遠海發(fā)電的政府文件，引領了新一波開發(fā)熱潮。相較于近海風電，深遠海風電擁有廣泛的優(yōu)勢，如海風資源豐富、發(fā)展空間充足、利于維護國家海洋主權、推進產(chǎn)業(yè)鏈升級、促進經(jīng)濟發(fā)展等。法律上，發(fā)展深遠海風電無論從國際法角度還是國內(nèi)法角度都有著堅實的基礎，且有多國的風電發(fā)展經(jīng)驗為先例。然而，由于深遠海發(fā)電的地理位置具有特殊性，處于專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，根據(jù)國際公約及相關國內(nèi)法，主權國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有的權利較領海而言相對較弱，易于發(fā)生法律糾紛。本文將針對發(fā)展深遠海風電中可能出現(xiàn)的法律糾紛，如風電設施與自由航行權的沖突、風電建造運維與海洋環(huán)境保護的沖突等，并參考歐洲風電發(fā)展經(jīng)驗，為我國深遠海發(fā)電項目開發(fā)的法律制度完善提供建議。
關鍵詞：深遠海發(fā)電；專屬經(jīng)濟區(qū)；海洋空間規(guī)劃；安全區(qū)；環(huán)境影響評估
0 引言
隨著我國近海風電的開發(fā)空間日益趨緊，深遠海風電建設正引來一波新熱潮。近年來，上海、廣西、廣東、浙江、海南等多地均出臺相應政策及資金支持，加快深遠海風電開發(fā)。2023年9月，國家能源局發(fā)布《關于組織開展可再生能源發(fā)展試點示范的通知》，提出開展深遠海海上風電新技術示范和平臺示范，為海上風電樹立了新風向標。
深遠海風電的優(yōu)勢得益于其地理位置，目前我國的海上風電項目主要集中在領海，而深遠海風電的場址往往位于領?；€12海里以外的專屬經(jīng)濟區(qū)。特殊的場址帶來了不同于近海風電的戰(zhàn)略優(yōu)勢。比如深遠海風能資源豐富，風力較近海而言更穩(wěn)定且強勁，是理想的清潔能源來源，既能滿足沿海城市日益增長的用電需求，又能減少對化石能源的依賴。此外，還可以帶動相關產(chǎn)業(yè)鏈的全面發(fā)展，促進海洋工程、裝備制造及新能源技術的進步，形成經(jīng)濟集群效應。更為重要的是，發(fā)展深遠海風電有助于維護國家的海洋主權，強化對專屬經(jīng)濟區(qū)的有效利用和管理，鞏固我國在海洋事務中的戰(zhàn)略地位。
一個可持續(xù)發(fā)展的風場需要法律制度為其保駕護航，特別是遠離領海的深遠海風場，更需要提早布局，避免潛在的國際法律爭議。由于深遠海發(fā)電的地理位置具有特殊性，處于專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，雖然主權國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有主權權利和管轄權，例如《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第3條明確了“中華人民共和國在專屬經(jīng)濟區(qū)為勘查、開發(fā)、養(yǎng)護和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然資源，以及進行其他經(jīng)濟性開發(fā)和勘查，如利用海水、海流和風力生產(chǎn)能等活動，行使主權權利?！?/span>但較領海而言主權國在專屬經(jīng)濟區(qū)的權利仍相對較弱，容易發(fā)生法律糾紛，特別是在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)建造大型設施，更易與國際法賦予他國的權利和對我國要求的相關義務產(chǎn)生沖突，如風電設施與他國自由航行權的沖突、風電建造運維與海洋環(huán)境保護的沖突等。目前在深遠海風電領域，雖然我國技術研發(fā)的腳步正穩(wěn)步推進，但相應的配套制度和法律法規(guī)仍存在空缺，相較發(fā)展已經(jīng)比較成熟的歐洲各國，我國仍處于起步階段。本文將通過淺析歐洲國家在深遠海風電的發(fā)展經(jīng)驗，特別是深遠海風電的環(huán)境影響調(diào)查、海上空間規(guī)劃、和深遠海風電安全區(qū)的設立三方面，旨在為我國深遠海風電配套制度的建立提供參考意見。
1 環(huán)境影響評估
根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第192條，各國有保護和保全海洋環(huán)境的義務。沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行資源開發(fā)時，必須采取預防措施，避免對海洋環(huán)境造成污染或破壞。公約第205和206條還規(guī)定，如果計劃中的活動可能對海洋環(huán)境產(chǎn)生重大影響，沿海國必須進行環(huán)境影響評估，并向國際社會通報評估結果。因此，一份詳盡的環(huán)境影響評估對風電場日后避免潛在的法律爭議至關重要。歐洲各國在建設深遠海風電場之前，通常會進行詳細的環(huán)境影響評估，以評估風電設施對海洋環(huán)境的潛在影響。在歐盟，根據(jù)《環(huán)境影響評估指令》，環(huán)境評估不僅涵蓋項目對本國環(huán)境的影響，還包括對鄰國和跨境區(qū)域可能產(chǎn)生的環(huán)境影響。如果項目可能對鄰國環(huán)境產(chǎn)生影響，相關國家將與受影響國家進行協(xié)商和信息共享，確保鄰國的環(huán)境利益得到考慮。此外，還要考慮對整個區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)的影響，確保專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的風電開發(fā)不會對相關區(qū)域的海洋生物、漁業(yè)或海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響。本文將為讀者分享BVG Associates于2019年1月出具的“海上風電場指引”中的相關內(nèi)容。BVG Associates是一家專業(yè)從事可再生能源領域咨詢的公司，尤其是海上風電領域。該機構提供戰(zhàn)略咨詢、技術指導以及市場分析，幫助開發(fā)商、供應商和投資者在可再生能源項目的開發(fā)和實施中作出決策。曾為中國三峽集團就歐洲海上風電的相關內(nèi)容出具過報告。
根據(jù)BVG的指引，相關企業(yè)需要對風電場位置及其周圍環(huán)境進行全面的環(huán)境調(diào)查，以評價風電場對周邊環(huán)境的影響程度，并為后續(xù)建立模型提供重要參考。根據(jù)2019年的數(shù)據(jù)，針對1GW的風電場，一整套環(huán)境評估在歐洲的價格約為四百萬英鎊。由于調(diào)查項目眾多包括鳥類、魚類、海洋哺乳動物和棲息地的調(diào)查，以及海洋航行研究、社會經(jīng)濟調(diào)查、商業(yè)漁業(yè)、考古、噪聲分析、景觀和視覺評估以及航空影響評估等，通常需要兩年或更長時間才能收集足夠的數(shù)據(jù)。具體而言，環(huán)境調(diào)查主要包含以下幾個項目：（1）底棲環(huán)境調(diào)查：調(diào)查生活在海底及沉積物中的物種。（2）魚類及貝類調(diào)查：調(diào)查擬建風電場地點及周邊水柱中存在的物種。（3）鳥類環(huán)境調(diào)查：確定風電場邊界及周邊地區(qū)鳥類的存在和行為，用于評估風電場對鳥類可能構成的風險及對鳥類棲息通道的影響。（4）海洋哺乳動物環(huán)境調(diào)查：用于確定在風電場邊界及周邊地區(qū)鯨目動物和海豹的多樣性、豐度、分布和行為，調(diào)查數(shù)據(jù)用于評估風電場可能對海洋哺乳動物造成的潛在影響。（5）陸上環(huán)境調(diào)查：用于考量鋪設電纜和陸上變電站可能對陸上環(huán)境造成的潛在生態(tài)影響。（6）人類影響調(diào)查：用于研究評估擬建風電場對生活在風電場附近沿海地區(qū)社區(qū)的影響。
除了上文中提到的《聯(lián)合國海洋法公約》和《環(huán)境影響評估指令》中的相關環(huán)保義務，歐盟的《棲息地指令》和《鳥類指令》等都間接的要求開發(fā)商在風電布局前期進行環(huán)境評估，以確保風電設施不會對當前的生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響。例如，根據(jù)《棲息地指令》，任何可能對保護區(qū)完整性產(chǎn)生重大影響的項目，都必須進行適當?shù)脑u估。如果環(huán)境評估顯示可能會對保護區(qū)的生態(tài)完整性產(chǎn)生不利影響，則開發(fā)商必須提出相應的緩解措施，如調(diào)整風電場的選址、風機的布局和施工時間表等。這更體現(xiàn)了事先進行環(huán)境評估的重要性，有利于開發(fā)商避免項目后期因違反相關規(guī)定導致施工延遲或增加額外成本。
2 海上空間規(guī)劃
在選擇深遠海風場位置時，為避免對他國船只在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的自由航行權造成影響，需要避免選擇那些靠近國際航運通道的區(qū)域。歐洲各國通常通過事前評估，規(guī)劃風電場的規(guī)模、位置和布局，以求最大限度減少對自由航行的干擾，確保不會對國際貿(mào)易航線產(chǎn)生重大影響。“海上空間規(guī)劃”（Maritime Spatial Planning，MSP）是歐洲各國在風電場選址前期的常用工具，用于合理劃分海洋用途，確保風電設施與航道、漁業(yè)等其他用途不發(fā)生沖突。根據(jù)2014年通過的《海洋空間規(guī)劃指令》，歐盟各成員國必須制定和實施海洋空間規(guī)劃，確保海洋的長期可持續(xù)性并促進跨國合作。這些規(guī)劃根據(jù)海洋的不同區(qū)域設定了優(yōu)先使用權，并且通常會進行利益相關者的咨詢程序，如國際航運公司、國際航運協(xié)會和相關政府機構，從而在早期階段避免潛在的航行沖突。為此，歐盟創(chuàng)建了“歐洲海洋空間規(guī)劃平臺”（The European Maritime Spatial Planning Platform）,旨在幫助歐盟成員國和相關利益方有效實施《海洋空間規(guī)劃指令》，以推動各國對其海域進行可持續(xù)的空間規(guī)劃和管理。本文將分享該平臺上的一個案例，供讀者參考。
Kriegers Flak 是位于波羅的海的一個海上風電場，裝機容量為605MW，是丹麥與德國之間400MW互聯(lián)電纜的一部分，旨在促進兩國之間的電力傳輸和能源合作。與陸地相比，波羅的海的海上風電具有風功率密度高、風況穩(wěn)定、與人類居住區(qū)的沖突較少等許多優(yōu)勢。Kriegers Flak海上區(qū)域?qū)儆诘湣⒌聡腿鸬涞膶俳?jīng)濟區(qū)。2001年5月提交了80臺渦輪機的申請，于2005年4月獲批。然而，新問題也隨之而來，其中最突出的是海上風電設施對海上交通的干擾。在波羅的海這個相對狹窄且船舶流量繁忙的海域中，海上安全是風電設施建造和運維的一個重大問題。該海域橫穿了一些最繁忙的航線，其中運輸?shù)呢浳锇ㄊ秃?/span>各種危險物質(zhì)。
為應對上述困局，利益相關方采取了多種方案。（1）根據(jù)對過往案例的研究經(jīng)驗，制定了一本指南手冊為空間規(guī)劃者、沿海管理者、決策者和參與規(guī)劃程序的相關機構提供統(tǒng)一指導意見以便統(tǒng)籌規(guī)劃。 （2）調(diào)整了基于地理信息系統(tǒng)（GIS）的海上災害應急計劃工具（VPS），將其作為一種空間規(guī)劃工具，稱為海上環(huán)境風險管理系統(tǒng)（MERMS）。（3）德國在定義風電開發(fā)區(qū)時參考了相關戰(zhàn)略環(huán)境評估（SEA），通過該評估，使得地方、區(qū)域和國際當局以及公眾能夠參與到Kriegers Flak風電場的規(guī)劃程序。利益相關方和公眾有機會討論并評論評估結果。隨后，針對Kriegers Flak風電場又進行了一次船舶碰撞事故的風險分析。根據(jù)上述方法參與方最終形成了一份關于海上風電場開發(fā)和海上安全問題的報告。該報告中，盡管瑞典、丹麥和德國在風能相關的法律上存在差異，但這三個國家的海上開發(fā)工作均充分納入了海上安全問題。然而報告仍然建議后續(xù)繼續(xù)采取海洋空間規(guī)劃的綜合方法，為該項目提供框架，提高效率。由于具體的海洋空間規(guī)劃方法十分復雜，涉及到收集生物、環(huán)境和人為活動數(shù)據(jù)，針對國際航線、物種的營養(yǎng)循環(huán)、生命周期、食物網(wǎng)和相關漁業(yè)區(qū)域建立分布模型，并通過算法探索海上風電場的選址方案，該內(nèi)容遠超本文目的。本文旨在為讀者的深入思考提供引言，感興趣的讀者可以訪問歐洲海洋空間規(guī)劃平臺網(wǎng)站自行研究。
3 安全區(qū)的設立
隨著深遠海風電技術的發(fā)展，歐洲各國逐步擴大其海上風電設施的布局，尤其是在北海、波羅的海等風力資源豐富的海域。然而，這些風電設施的布局通常位于繁忙的航運線路附近，容易對航運安全產(chǎn)生影響。因此，為了防止船只與風電設施發(fā)生碰撞，國際上通行的做法是根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第60條賦予沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的人工島、設施和結構周圍設立合理安全區(qū)的權利，通過設立安全區(qū)來保護風電設施。
安全區(qū)是指在海上風電場設施周圍劃定的一定范圍內(nèi)的海域，限制或禁止船舶通行，以保障風電設施的安全。這些安全區(qū)的設立必須依據(jù)國際法律框架，尤其是通過國際海事組織進行通報，以確保他國航運公司及時獲得安全區(qū)的相關信息，從而調(diào)整航線，避免意外發(fā)生。設立安全區(qū)的首要步驟是向國家相關機構進行申請。在歐洲，大多數(shù)國家的海事安全管理機構負責審批安全區(qū)的申請，如英國的海事與海岸警衛(wèi)署（MCA）。通常而言需要提交以下信息：風電設施的具體位置及規(guī)模；風電設施周邊航運交通的詳細情況；安全區(qū)的范圍；安全區(qū)的設立期限；安全區(qū)設立后對航運業(yè)的影響評估。相關海事管理機構根據(jù)風電場位置、船舶交通密度及航運活動對安全區(qū)申請進行審批。審批過程中，通常會進行環(huán)境影響評估，以確保安全區(qū)的設立不會對航運和環(huán)境產(chǎn)生負面影響。
一旦獲得國內(nèi)審批，沿海國必須通過國際海事組織通報他國，特別是周邊國家的航運公司和國際航運界。大致流程如下：（1）沿海國通過國家海事管理機構向IMO提交通報文件。（2）IMO通過其海事安全委員會和海事環(huán)境保護委員會接收并審核各國提交的安全區(qū)通報文件。在確認安全區(qū)的設立符合《聯(lián)合國海洋法公約》及其他國際法規(guī)定后，IMO會通過其全球通報系統(tǒng)發(fā)布公告，通知全球航運公司、海事管理機構和相關利益方，并將這些信息納入《海上航行警告》及《國際海圖集》之中。（3）風電設施和安全區(qū)的坐標會標注在國際海圖上，供各國船舶導航系統(tǒng)使用。航運公司通常通過國際海圖和ECDIS系統(tǒng)獲取最新的安全區(qū)信息。IMO發(fā)布的安全區(qū)通報信息會被快速同步到這些系統(tǒng)中，確保航運公司能夠及時調(diào)整航線。此外，航運公司也可以通過IMO的航行警告和其他國際通報機制了解最新的安全區(qū)動態(tài)。
4 針對我國的深遠海風電配套制度完善的建議
根據(jù)上述對歐洲各國深遠海風電的發(fā)展經(jīng)驗，針對我國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)建造深遠海風電設施可能引發(fā)的爭議，筆者認為可以從以下幾個方面作為切入點：
（1） 完善環(huán)境影響評估制度、環(huán)境監(jiān)測和應急響應機制
一方面要提前進行全面的環(huán)境影響評估，在項目啟動之前，確保嚴格執(zhí)行《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，進行全面、科學的環(huán)境影響評估。評估應包括海洋生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀、建設過程中可能產(chǎn)生的影響、以及風險控制和緩解措施，確保我國在相關國際公約中被要求的環(huán)境保護義務得以履行。另一方面，在深遠海風電施工和運營期間，加強海洋生態(tài)環(huán)境的動態(tài)監(jiān)測，及時應對可能出現(xiàn)的環(huán)境污染問題。在跨國環(huán)境爭議發(fā)生時，通過合作機制進行協(xié)調(diào)和解決。就與周邊國家有爭議的專屬經(jīng)濟區(qū)部分，如果風電場址在該區(qū)域或者可能影響到該區(qū)域，可以學習歐洲各國的經(jīng)驗，在風電場規(guī)劃初期就與相關國家達成合作協(xié)議，或構建相關交流平臺，既可以避免潛在的法律爭議，也可以共享相關環(huán)境數(shù)據(jù)，提高風電場從立項到建成運維的效率。
（2）建立海上空間模型，設立安全區(qū)，建立海洋生態(tài)補償機制
一方面，可以通過發(fā)展和推廣先進的風電建設技術，減少項目對環(huán)境的負面影響。例如，采用更加環(huán)保的安裝材料和技術，減少施工過程中對海底生態(tài)系統(tǒng)的破壞。另一方面，在進行詳盡的環(huán)境評估后，可以利用類似“海上空間規(guī)劃”的方法建立相關模型，通過算法優(yōu)化風電場的布局設計，以避開關鍵生態(tài)敏感區(qū)域，保護海洋生態(tài)環(huán)境。在建立風電場時，盡早劃定安全區(qū)，通過我國相關部門與國際海事組織溝通進行安全區(qū)的公告與通報。即使日后真的發(fā)生相關法律爭議，也可以主張船方未及時了解已公開的航行信息，將相關責任轉移給船方承擔。以船舶與風電設施發(fā)生碰撞事故為例，《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，船舶必須遵守沿海國或國際組織發(fā)布的有關安全區(qū)的規(guī)則和指南。船方負有維護船舶航行安全的基本義務，這包括確保船舶在安全的海域內(nèi)航行，并避免與海上設施（如石油平臺、風電設施等）發(fā)生碰撞。如果船方未能及時識別安全區(qū)或未更新相關安全信息，導致船舶進入危險區(qū)域并發(fā)生碰撞，顯然違反了該義務，應當承擔相關責任。此外，在海上風電開發(fā)過程中難免會對部分海洋環(huán)境產(chǎn)生不可避免的影響。為彌補這些影響，我國可以考慮建立海洋生態(tài)補償機制。例如，在開發(fā)深遠海風電項目的同時，通過植被恢復、人工魚礁建設、海洋保護區(qū)劃定等方式，恢復或保護受到影響的生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)“開發(fā)與保護并重”的可持續(xù)發(fā)展模式。
（3）健全法律和監(jiān)管框架，培養(yǎng)國際法律人才
我國可以進一步完善涉及海洋開發(fā)和環(huán)境保護的法律和監(jiān)管框架，確保風電項目建設符合國家和國際的環(huán)保標準。這包括制定明確的專屬經(jīng)濟區(qū)海上風電項目開發(fā)的法律法規(guī)和相關政策文件，建立有效的監(jiān)督機制，并落實對違規(guī)行為的懲處。另一方面，對于任何可能的國際環(huán)保爭議，通常會優(yōu)先通過雙邊或多邊談判解決，但如果談判無法達成共識，企業(yè)將面臨各類爭議解決途徑的壓力，因此對相關國際事務法律人才的需求更加緊迫。大力培養(yǎng)國際法律人才有助于提高我國的國際法律專業(yè)知識儲備，促進法律理論和實踐的結合，使我國企業(yè)在面臨相關困境時，擁有與他國企業(yè)據(jù)理力爭的能力，更好的保護我國企業(yè)在國際爭端中的利益。此外，培養(yǎng)國際法律人才也可以加強與其他國家的法律交流與合作，推動相關項目交流平臺的建立和運營，提升我國的國際形象和軟實力，增強我國在國際法律事務中的話語權。
5 總結
本文通過對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)深遠海風電發(fā)展法律爭議的探討，為讀者分享了歐洲各國的發(fā)展經(jīng)驗，旨在為我國企業(yè)發(fā)展深遠海風電時避免潛在法律爭議提供一定參考。由于深遠海風電的地理位置特殊，專屬經(jīng)濟區(qū)雖然屬于沿海國的管轄范圍，但并不等同于領海，他國仍享有自由航行權等權利，因此大型風電項目可能影響他國船只的正常航行，進而引發(fā)國際法律爭端。其次，環(huán)境保護方面的法律爭議也備受關注。深遠海風電項目的建設和運維可能對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成影響，如破壞海洋生物棲息地、改變海洋生態(tài)平衡等。本文列舉了歐洲各國在處理相關問題時采納的方案，并給出了相關建議供讀者參考。
深遠海風電在我國能源結構轉變、保障海洋主權和帶動經(jīng)濟集群發(fā)展等方面皆存在巨大潛力，但由于其獨特的地理位置，在法律及環(huán)境保護領域可能面臨多重挑戰(zhàn)。在國際法和國內(nèi)法的框架下，我國有必要在推進深遠海風電技術發(fā)展的同時，加強相關法律法規(guī)的制定，和配套制度的完善，從而合理應對可能產(chǎn)生的法律爭議，確保深遠海風電的可持續(xù)發(fā)展。這不僅符合國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，也有助于推動全球綠色能源的普及與海洋經(jīng)濟的健康發(fā)展。
目前我國深遠海發(fā)電項目尚處于起步階段，法律法規(guī)和配套制度仍在探索和完善過程中。但在深遠海發(fā)電項目的建設前期，由于在某些問題上缺少關鍵性的指引，可能對整個風電項目的建設和運維造成重大阻礙。例如，項目建設運維期間將涉及大量人員和船舶往來，那相關人員的出境具體應向何部門進行申報審批；深遠海項目建成后全生命周期的監(jiān)管由什么部門進行負責；若項目在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)和他國發(fā)生法律爭議，由什么部門負責進行協(xié)商等。這些問題目前來看都尚未有明確的法律依據(jù)，深遠海風電項目很容易陷入無法可依的境地。為確保項目的順利推進，國家亟需出臺相關法律法規(guī)，明確各監(jiān)管部門的職責和權限，進一步明確專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的監(jiān)管主體和審批流程，盡快建立健全相應的監(jiān)管機制和制度體系。