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摘要：隨著近海風電的開發空間日趨飽和，風電向深遠海發展成為產業趨勢。近年來國內多地相繼落實推進深遠海發電的政府文件，引領了新一波開發熱潮。相較于近海風電，深遠海風電擁有廣泛的優勢，如海風資源豐富、發展空間充足、利于維護國家海洋主權、推進產業鏈升級、促進經濟發展等。法律上，發展深遠海風電無論從國際法角度還是國內法角度都有著堅實的基礎，且有多國的風電發展經驗為先例。然而，由于深遠海發電的地理位置具有特殊性，處于專屬經濟區內，根據國際公約及相關國內法，主權國在專屬經濟區內享有的權利較領海而言相對較弱，易于發生法律糾紛。本文將針對發展深遠海風電中可能出現的法律糾紛，如風電設施與自由航行權的沖突、風電建造運維與海洋環境保護的沖突等，并參考歐洲風電發展經驗，為我國深遠海發電項目開發的法律制度完善提供建議。
關鍵詞：深遠海發電；專屬經濟區；海洋空間規劃；安全區；環境影響評估
0 引言
隨著我國近海風電的開發空間日益趨緊，深遠海風電建設正引來一波新熱潮。近年來，上海、廣西、廣東、浙江、海南等多地均出臺相應政策及資金支持，加快深遠海風電開發。2023年9月，國家能源局發布《關于組織開展可再生能源發展試點示范的通知》，提出開展深遠海海上風電新技術示范和平臺示范，為海上風電樹立了新風向標。
深遠海風電的優勢得益于其地理位置，目前我國的海上風電項目主要集中在領海，而深遠海風電的場址往往位于領?；€12海里以外的專屬經濟區。特殊的場址帶來了不同于近海風電的戰略優勢。比如深遠海風能資源豐富，風力較近海而言更穩定且強勁，是理想的清潔能源來源，既能滿足沿海城市日益增長的用電需求，又能減少對化石能源的依賴。此外，還可以帶動相關產業鏈的全面發展，促進海洋工程、裝備制造及新能源技術的進步，形成經濟集群效應。更為重要的是，發展深遠海風電有助于維護國家的海洋主權，強化對專屬經濟區的有效利用和管理，鞏固我國在海洋事務中的戰略地位。
一個可持續發展的風場需要法律制度為其保駕護航，特別是遠離領海的深遠海風場，更需要提早布局，避免潛在的國際法律爭議。由于深遠海發電的地理位置具有特殊性，處于專屬經濟區內，雖然主權國在專屬經濟區內享有主權權利和管轄權，例如《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第3條明確了“中華人民共和國在專屬經濟區為勘查、開發、養護和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然資源，以及進行其他經濟性開發和勘查，如利用海水、海流和風力生產能等活動，行使主權權利。”但較領海而言主權國在專屬經濟區的權利仍相對較弱，容易發生法律糾紛，特別是在專屬經濟區內建造大型設施，更易與國際法賦予他國的權利和對我國要求的相關義務產生沖突，如風電設施與他國自由航行權的沖突、風電建造運維與海洋環境保護的沖突等。目前在深遠海風電領域，雖然我國技術研發的腳步正穩步推進，但相應的配套制度和法律法規仍存在空缺，相較發展已經比較成熟的歐洲各國，我國仍處于起步階段。本文將通過淺析歐洲國家在深遠海風電的發展經驗，特別是深遠海風電的環境影響調查、海上空間規劃、和深遠海風電安全區的設立三方面，旨在為我國深遠海風電配套制度的建立提供參考意見。
1 環境影響評估
根據《聯合國海洋法公約》第192條，各國有保護和保全海洋環境的義務。沿海國在專屬經濟區內進行資源開發時，必須采取預防措施，避免對海洋環境造成污染或破壞。公約第205和206條還規定，如果計劃中的活動可能對海洋環境產生重大影響，沿海國必須進行環境影響評估，并向國際社會通報評估結果。因此，一份詳盡的環境影響評估對風電場日后避免潛在的法律爭議至關重要。歐洲各國在建設深遠海風電場之前，通常會進行詳細的環境影響評估，以評估風電設施對海洋環境的潛在影響。在歐盟，根據《環境影響評估指令》，環境評估不僅涵蓋項目對本國環境的影響，還包括對鄰國和跨境區域可能產生的環境影響。如果項目可能對鄰國環境產生影響，相關國家將與受影響國家進行協商和信息共享，確保鄰國的環境利益得到考慮。此外，還要考慮對整個區域性生態系統的影響，確保專屬經濟區內的風電開發不會對相關區域的海洋生物、漁業或海洋生態系統產生不利影響。本文將為讀者分享BVG Associates于2019年1月出具的“海上風電場指引”中的相關內容。BVG Associates是一家專業從事可再生能源領域咨詢的公司，尤其是海上風電領域。該機構提供戰略咨詢、技術指導以及市場分析，幫助開發商、供應商和投資者在可再生能源項目的開發和實施中作出決策。曾為中國三峽集團就歐洲海上風電的相關內容出具過報告。
根據BVG的指引，相關企業需要對風電場位置及其周圍環境進行全面的環境調查，以評價風電場對周邊環境的影響程度，并為后續建立模型提供重要參考。根據2019年的數據，針對1GW的風電場，一整套環境評估在歐洲的價格約為四百萬英鎊。由于調查項目眾多包括鳥類、魚類、海洋哺乳動物和棲息地的調查，以及海洋航行研究、社會經濟調查、商業漁業、考古、噪聲分析、景觀和視覺評估以及航空影響評估等，通常需要兩年或更長時間才能收集足夠的數據。具體而言，環境調查主要包含以下幾個項目：（1）底棲環境調查：調查生活在海底及沉積物中的物種。（2）魚類及貝類調查：調查擬建風電場地點及周邊水柱中存在的物種。（3）鳥類環境調查：確定風電場邊界及周邊地區鳥類的存在和行為，用于評估風電場對鳥類可能構成的風險及對鳥類棲息通道的影響。（4）海洋哺乳動物環境調查：用于確定在風電場邊界及周邊地區鯨目動物和海豹的多樣性、豐度、分布和行為，調查數據用于評估風電場可能對海洋哺乳動物造成的潛在影響。（5）陸上環境調查：用于考量鋪設電纜和陸上變電站可能對陸上環境造成的潛在生態影響。（6）人類影響調查：用于研究評估擬建風電場對生活在風電場附近沿海地區社區的影響。
除了上文中提到的《聯合國海洋法公約》和《環境影響評估指令》中的相關環保義務，歐盟的《棲息地指令》和《鳥類指令》等都間接的要求開發商在風電布局前期進行環境評估，以確保風電設施不會對當前的生態環境造成嚴重影響。例如，根據《棲息地指令》，任何可能對保護區完整性產生重大影響的項目，都必須進行適當的評估。如果環境評估顯示可能會對保護區的生態完整性產生不利影響，則開發商必須提出相應的緩解措施，如調整風電場的選址、風機的布局和施工時間表等。這更體現了事先進行環境評估的重要性，有利于開發商避免項目后期因違反相關規定導致施工延遲或增加額外成本。
2 海上空間規劃
在選擇深遠海風場位置時，為避免對他國船只在專屬經濟區內的自由航行權造成影響，需要避免選擇那些靠近國際航運通道的區域。歐洲各國通常通過事前評估，規劃風電場的規模、位置和布局，以求最大限度減少對自由航行的干擾，確保不會對國際貿易航線產生重大影響。“海上空間規劃”（Maritime Spatial Planning，MSP）是歐洲各國在風電場選址前期的常用工具，用于合理劃分海洋用途，確保風電設施與航道、漁業等其他用途不發生沖突。根據2014年通過的《海洋空間規劃指令》，歐盟各成員國必須制定和實施海洋空間規劃，確保海洋的長期可持續性并促進跨國合作。這些規劃根據海洋的不同區域設定了優先使用權，并且通常會進行利益相關者的咨詢程序，如國際航運公司、國際航運協會和相關政府機構，從而在早期階段避免潛在的航行沖突。為此，歐盟創建了“歐洲海洋空間規劃平臺”（The European Maritime Spatial Planning Platform）,旨在幫助歐盟成員國和相關利益方有效實施《海洋空間規劃指令》，以推動各國對其海域進行可持續的空間規劃和管理。本文將分享該平臺上的一個案例，供讀者參考。
Kriegers Flak 是位于波羅的海的一個海上風電場，裝機容量為605MW，是丹麥與德國之間400MW互聯電纜的一部分，旨在促進兩國之間的電力傳輸和能源合作。與陸地相比，波羅的海的海上風電具有風功率密度高、風況穩定、與人類居住區的沖突較少等許多優勢。Kriegers Flak海上區域屬于丹麥、德國和瑞典的專屬經濟區。2001年5月提交了80臺渦輪機的申請，于2005年4月獲批。然而，新問題也隨之而來，其中最突出的是海上風電設施對海上交通的干擾。在波羅的海這個相對狹窄且船舶流量繁忙的海域中，海上安全是風電設施建造和運維的一個重大問題。該海域橫穿了一些最繁忙的航線，其中運輸的貨物包括石油和各種危險物質。
為應對上述困局，利益相關方采取了多種方案。（1）根據對過往案例的研究經驗，制定了一本指南手冊為空間規劃者、沿海管理者、決策者和參與規劃程序的相關機構提供統一指導意見以便統籌規劃。 （2）調整了基于地理信息系統（GIS）的海上災害應急計劃工具（VPS），將其作為一種空間規劃工具，稱為海上環境風險管理系統（MERMS）。（3）德國在定義風電開發區時參考了相關戰略環境評估（SEA），通過該評估，使得地方、區域和國際當局以及公眾能夠參與到Kriegers Flak風電場的規劃程序。利益相關方和公眾有機會討論并評論評估結果。隨后，針對Kriegers Flak風電場又進行了一次船舶碰撞事故的風險分析。根據上述方法參與方最終形成了一份關于海上風電場開發和海上安全問題的報告。該報告中，盡管瑞典、丹麥和德國在風能相關的法律上存在差異，但這三個國家的海上開發工作均充分納入了海上安全問題。然而報告仍然建議后續繼續采取海洋空間規劃的綜合方法，為該項目提供框架，提高效率。由于具體的海洋空間規劃方法十分復雜，涉及到收集生物、環境和人為活動數據，針對國際航線、物種的營養循環、生命周期、食物網和相關漁業區域建立分布模型，并通過算法探索海上風電場的選址方案，該內容遠超本文目的。本文旨在為讀者的深入思考提供引言，感興趣的讀者可以訪問歐洲海洋空間規劃平臺網站自行研究。
3 安全區的設立
隨著深遠海風電技術的發展，歐洲各國逐步擴大其海上風電設施的布局，尤其是在北海、波羅的海等風力資源豐富的海域。然而，這些風電設施的布局通常位于繁忙的航運線路附近，容易對航運安全產生影響。因此，為了防止船只與風電設施發生碰撞，國際上通行的做法是根據《聯合國海洋法公約》第60條賦予沿海國在專屬經濟區內的人工島、設施和結構周圍設立合理安全區的權利，通過設立安全區來保護風電設施。
安全區是指在海上風電場設施周圍劃定的一定范圍內的海域，限制或禁止船舶通行，以保障風電設施的安全。這些安全區的設立必須依據國際法律框架，尤其是通過國際海事組織進行通報，以確保他國航運公司及時獲得安全區的相關信息，從而調整航線，避免意外發生。設立安全區的首要步驟是向國家相關機構進行申請。在歐洲，大多數國家的海事安全管理機構負責審批安全區的申請，如英國的海事與海岸警衛署（MCA）。通常而言需要提交以下信息：風電設施的具體位置及規模；風電設施周邊航運交通的詳細情況；安全區的范圍；安全區的設立期限；安全區設立后對航運業的影響評估。相關海事管理機構根據風電場位置、船舶交通密度及航運活動對安全區申請進行審批。審批過程中，通常會進行環境影響評估，以確保安全區的設立不會對航運和環境產生負面影響。
一旦獲得國內審批，沿海國必須通過國際海事組織通報他國，特別是周邊國家的航運公司和國際航運界。大致流程如下：（1）沿海國通過國家海事管理機構向IMO提交通報文件。（2）IMO通過其海事安全委員會和海事環境保護委員會接收并審核各國提交的安全區通報文件。在確認安全區的設立符合《聯合國海洋法公約》及其他國際法規定后，IMO會通過其全球通報系統發布公告，通知全球航運公司、海事管理機構和相關利益方，并將這些信息納入《海上航行警告》及《國際海圖集》之中。（3）風電設施和安全區的坐標會標注在國際海圖上，供各國船舶導航系統使用。航運公司通常通過國際海圖和ECDIS系統獲取最新的安全區信息。IMO發布的安全區通報信息會被快速同步到這些系統中，確保航運公司能夠及時調整航線。此外，航運公司也可以通過IMO的航行警告和其他國際通報機制了解最新的安全區動態。
4 針對我國的深遠海風電配套制度完善的建議
根據上述對歐洲各國深遠海風電的發展經驗，針對我國在專屬經濟區內建造深遠海風電設施可能引發的爭議，筆者認為可以從以下幾個方面作為切入點：
（1） 完善環境影響評估制度、環境監測和應急響應機制
一方面要提前進行全面的環境影響評估，在項目啟動之前，確保嚴格執行《中華人民共和國環境影響評價法》的要求，進行全面、科學的環境影響評估。評估應包括海洋生態系統的現狀、建設過程中可能產生的影響、以及風險控制和緩解措施，確保我國在相關國際公約中被要求的環境保護義務得以履行。另一方面，在深遠海風電施工和運營期間，加強海洋生態環境的動態監測，及時應對可能出現的環境污染問題。在跨國環境爭議發生時，通過合作機制進行協調和解決。就與周邊國家有爭議的專屬經濟區部分，如果風電場址在該區域或者可能影響到該區域，可以學習歐洲各國的經驗，在風電場規劃初期就與相關國家達成合作協議，或構建相關交流平臺，既可以避免潛在的法律爭議，也可以共享相關環境數據，提高風電場從立項到建成運維的效率。
（2）建立海上空間模型，設立安全區，建立海洋生態補償機制
一方面，可以通過發展和推廣先進的風電建設技術，減少項目對環境的負面影響。例如，采用更加環保的安裝材料和技術，減少施工過程中對海底生態系統的破壞。另一方面，在進行詳盡的環境評估后，可以利用類似“海上空間規劃”的方法建立相關模型，通過算法優化風電場的布局設計，以避開關鍵生態敏感區域，保護海洋生態環境。在建立風電場時，盡早劃定安全區，通過我國相關部門與國際海事組織溝通進行安全區的公告與通報。即使日后真的發生相關法律爭議，也可以主張船方未及時了解已公開的航行信息，將相關責任轉移給船方承擔。以船舶與風電設施發生碰撞事故為例，《聯合國海洋法公約》規定，船舶必須遵守沿海國或國際組織發布的有關安全區的規則和指南。船方負有維護船舶航行安全的基本義務，這包括確保船舶在安全的海域內航行，并避免與海上設施（如石油平臺、風電設施等）發生碰撞。如果船方未能及時識別安全區或未更新相關安全信息，導致船舶進入危險區域并發生碰撞，顯然違反了該義務，應當承擔相關責任。此外，在海上風電開發過程中難免會對部分海洋環境產生不可避免的影響。為彌補這些影響，我國可以考慮建立海洋生態補償機制。例如，在開發深遠海風電項目的同時，通過植被恢復、人工魚礁建設、海洋保護區劃定等方式，恢復或保護受到影響的生態系統，實現“開發與保護并重”的可持續發展模式。
（3）健全法律和監管框架，培養國際法律人才
我國可以進一步完善涉及海洋開發和環境保護的法律和監管框架，確保風電項目建設符合國家和國際的環保標準。這包括制定明確的專屬經濟區海上風電項目開發的法律法規和相關政策文件，建立有效的監督機制，并落實對違規行為的懲處。另一方面，對于任何可能的國際環保爭議，通常會優先通過雙邊或多邊談判解決，但如果談判無法達成共識，企業將面臨各類爭議解決途徑的壓力，因此對相關國際事務法律人才的需求更加緊迫。大力培養國際法律人才有助于提高我國的國際法律專業知識儲備，促進法律理論和實踐的結合，使我國企業在面臨相關困境時，擁有與他國企業據理力爭的能力，更好的保護我國企業在國際爭端中的利益。此外，培養國際法律人才也可以加強與其他國家的法律交流與合作，推動相關項目交流平臺的建立和運營，提升我國的國際形象和軟實力，增強我國在國際法律事務中的話語權。
5 總結
本文通過對專屬經濟區內深遠海風電發展法律爭議的探討，為讀者分享了歐洲各國的發展經驗，旨在為我國企業發展深遠海風電時避免潛在法律爭議提供一定參考。由于深遠海風電的地理位置特殊，專屬經濟區雖然屬于沿海國的管轄范圍，但并不等同于領海，他國仍享有自由航行權等權利，因此大型風電項目可能影響他國船只的正常航行，進而引發國際法律爭端。其次，環境保護方面的法律爭議也備受關注。深遠海風電項目的建設和運維可能對海洋生態系統造成影響，如破壞海洋生物棲息地、改變海洋生態平衡等。本文列舉了歐洲各國在處理相關問題時采納的方案，并給出了相關建議供讀者參考。
深遠海風電在我國能源結構轉變、保障海洋主權和帶動經濟集群發展等方面皆存在巨大潛力，但由于其獨特的地理位置，在法律及環境保護領域可能面臨多重挑戰。在國際法和國內法的框架下，我國有必要在推進深遠海風電技術發展的同時，加強相關法律法規的制定，和配套制度的完善，從而合理應對可能產生的法律爭議，確保深遠海風電的可持續發展。這不僅符合國家經濟發展戰略，也有助于推動全球綠色能源的普及與海洋經濟的健康發展。
目前我國深遠海發電項目尚處于起步階段，法律法規和配套制度仍在探索和完善過程中。但在深遠海發電項目的建設前期，由于在某些問題上缺少關鍵性的指引，可能對整個風電項目的建設和運維造成重大阻礙。例如，項目建設運維期間將涉及大量人員和船舶往來，那相關人員的出境具體應向何部門進行申報審批；深遠海項目建成后全生命周期的監管由什么部門進行負責；若項目在專屬經濟區內和他國發生法律爭議，由什么部門負責進行協商等。這些問題目前來看都尚未有明確的法律依據，深遠海風電項目很容易陷入無法可依的境地。為確保項目的順利推進，國家亟需出臺相關法律法規，明確各監管部門的職責和權限，進一步明確專屬經濟區內的監管主體和審批流程，盡快建立健全相應的監管機制和制度體系。
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