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前言
從2019年12月初，在武漢發現首例新冠肺炎病人，至2020年1月23日武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部宣布：自2020年1月23日10時起，全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；無特殊原因，市民不要離開武漢，機場、火車站離漢通道暫時關閉。恢復時間另行通告。[1]如今，新冠肺炎疫情在我國已歷時3月有余，武漢市乃至湖北省至今仍尚未解禁。
新冠肺炎的傳染性，導致2020年1月29日全國31個省市（指四個直轄市、五個自治區、二十二個省，不含兩個特別行政區和臺灣省，以下所指“各省市”為31個省市區）區啟動突發重大公共衛生事件一級響應，當時的西藏自治區僅有1例，也啟動了一級響應。1月31日WHO通報，中國本次新型冠狀病毒肺炎疫情構成國際關注的突發公共衛生事件。在黨中央的集中統一領導下，全國上下眾志成城、全力防治，疫情防控工作取得明顯成效，截止2020年3月31日，全國大陸省市除北京市、天津市、河北省及湖北省之外，其余27省份下調應急響應級別，將一級響應降為二級甚至更低[2]。
在整個疫情防控過程中，一級響應的應急管理體制起到了至關重要的作用，由國家統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理使新冠肺炎疫情得到有效控制。由此引起了筆者的關注，通過對我國相關法律法規和各省市區相關法規的系統梳理，筆者對一級響應的情況有所了解，但也發現一些問題。本文擬通過相關法律法規及各省市突發公共衛生事件應急預案中響應機制的規定進行梳理，總結目前存在的問題，并就所發現的問題提出建議，以期對我國突發事件響應機制的完善能夠有所助益。
一、相關概念
1.突發事件及特別重大（Ⅰ級）公共衛生事件的等級規定
1.1 突發事件的概念
根據2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》第三條規定：突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。
1.2 突發公共衛生事件的分級
《國家突發公共衛生事件應急預案》第1.3條“突發公共衛生事件的分級”中，則對突發公共衛生事件的等級作出進一步的規定：根據突發公共衛生事件性質、危害程度、涉及范圍，突發公共衛生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級。
1.3 特別重大突發公共衛生事件的種類
《國家突發公共衛生事件應急預案》第1.3“突發公共衛生事件的分級”中，采用列舉的方式，概括規定出特別重大突發公共衛生事件的七個種類，即： (1)肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市發生并有擴散趨勢，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2個以上的省份，并有進一步擴散趨勢。 (2)發生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴散趨勢。 (3)涉及多個省份的群體性不明原因疾病，并有擴散趨勢。(4)發生新傳染病或我國尚未發現的傳染病發生或傳入，并有擴散趨勢，或發現我國已消滅的傳染病重新流行。 (5)發生烈性病菌株、毒株、致病因子等丟失事件。 (6)周邊以及與我國通航的國家和地區發生特大傳染病疫情，并出現輸入性病例，嚴重危及我國公共衛生安全的事件。(7)國務院衛生行政部門認定的其他特別重大突發公共衛生事件。
1.4新冠肺炎屬于第（2）類特別重大突發公共衛生事件
而此次發生的新型冠狀病毒肺炎，正屬于其中的第（2）類“發生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴散趨勢。”根據《中華人民共和國傳染病防治法》第3條、第4規定，新冠肺炎屬于乙類傳染病，采取甲類傳染病的預防、控制措施。這足以看出此次新冠肺炎的嚴重性。
2.響應、應急響應級別及其程序
2.1 響應的概念
“響應”一詞，在相關法律法規中并沒有明確的定義。筆者查閱《現代漢語詞典》，其中對“響應”的解釋為：響應是一個漢語詞匯，讀作xiǎng yìng。指其如回響的應答聲，如“響應你的要求“。具體意思是：1、回聲響應。2、比喻應答敏捷。3、反應。4、贊同；支持；追隨。5、應驗。
結合對《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》及各省市地方應急預案的梳理，筆者認為此處的“響應”，應理解為“反應”，即對突然發生，造成或者可能造成社會公眾身心健康嚴重損害的重大傳染病、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及因自然災害、事故災難或社會安全等事件引起的嚴重影響公眾身心健康的公共衛生事件的應急處理工作?！秶彝话l公共事件總體應急預案》第3.2.3條中，即規定“對于先期處置未能有效控制事態的特別重大突發公共事件，要及時啟動相關預案，由國務院相關應急指揮機構或國務院工作組統一指揮或指導有關地區、部門開展處置工作”。
2.2 應急響應級別
《中華人民共和國突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》和《國家突發公共衛生事件應急預案》等法律法規中，并沒有明確規定響應分級標準，而是只是對突發公共事件（包括突發公共衛生事件），根據其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。《國家突發公共事件總體應急預案》第3.1.1條，則針對可能發生的突發事件的預測分析結果，依據突發公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發展勢態，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。在各省市的應急預案中，對響應級別的規定，較為混亂，以北京市、上海市和西藏自治區為例，上海市突發公共衛生事件應急預案明確規定：“本市突發公共衛生事件響應等級分為四級：Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級，分別應對特別重大、重大、較大和一般突發公共衛生事件。”北京市則比較模糊，雖也提到Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級的處理，但并未明確對應特別重大、重大、較大或一般等突發事件響應的等級。西藏自治區等地則未對響應級別作出規定，只是陳述一般、較大、重大、特別重大突發公共衛生事件發生時，各級政府應該采取什么的措施。關于各省市的具體規定，本文將在第二部分詳細展示。
2.3 應急響應程序
所謂應急響應程序，是指負責主體依據相關規定，在特定時間、情形下對突發事件采取相應措施的一種進程。該程序既包括應急響應的啟動、調整和終止。
應急響應的啟動：特別重大突發公共衛生事件應急處理工作由國務院或國務院衛生行政部門和有關部門組織實施，事發地省級人民政府應按照國務院或國務院有關部門的統一部署，結合本地區實際情況，組織協調市（地）、縣（市）人民政府開展突發公共事件的應急處理工作。
特別重大級別以下的突發公共衛生事件的等級標準由各地方自行制定，其應急處理工作由地方各級人民政府負責組織實施。超出本級應急處置能力時，地方各級人民政府要及時報請上級人民政府和有關部門提供指導和支持。
應急響應的級別調整：發生突發公共衛生事件時，事發地的縣級、市（地）級、省級人民政府及其有關部門按照分級響應的原則，作出相應級別應急反應。同時，要遵循突發公共衛生事件發生發展的客觀規律，結合實際情況和預防控制工作的需要，及時調整預警和反應級別，以有效控制事件，減少危害和影響。要根據不同類別突發公共衛生事件的性質和特點，注重分析事件的發展趨勢，對事態和影響不斷擴大的事件，應及時升級預警和反應級別；對范圍局限、不會進一步擴散的事件，應相應降低反應級別，及時撤銷預警。
應急響應的終止：突發公共衛生事件隱患或相關危險因素消除，或末例傳染病病例發生后經過最長潛伏期無新的病例出現。
二、各省市制定突發公共衛生事件專項應急預案的現狀
筆者對31個省市制定突發公共衛生事件應急預案的立法現狀進行檢索，情況如下：
1.有無突發公共衛生事件專項應急預案立法
1.1 未制定突發公共衛生事件專項應急預案的省市
筆者通過各省市人民政府官網及威科先行法律網站，對應急預案進行檢索，發現河南省并無突發公共衛生事件專項應急預案，根據相關新聞報道，其啟動一級響應的依據是《河南省突發公共事件總體應急預案》[3]。
1.2 有制定突發公共衛生事件專項應急預案但未能檢索到內容的省市
重慶、黑龍江、吉林、山東、湖南五省市，雖根據新聞報道及官方文件等材料，均顯示已制定《突發公共衛生事件應急預案》，且啟動一級響應亦是以此為依據，但筆者多次嘗試，均未能檢索到相關內容，對于其具體規定，亦是無從得知。
1.3 檢索到已制定突發公共衛生事件專項應急預案省市的情況
各省市制定的公共衛生事件專項應急預案，大多數制定于2010年之前，如青海省、江蘇省、甘肅省、河北省、云南省制定于2003年至2006年之間。天津、湖北、安徽、廣東、廣西、海南、貴州六省市于2010年后進行修訂，其中貴州省突發公共衛生事件于2018年1月11日實施，2011年1月7日的舊版同時廢止，這是目前為止筆者檢索到的制定時間最新，內容規定較為詳細的專項應急預案。
綜上，31個省市中30個制定了公共衛生事件專項應急預案，5個省市通過其官網及其他可靠途徑未能見檢索到相關內容，25個制定公共衛生事件專項應急預案的省市，除了6個省市在2010年后有修正，其他省市制定時間早于2010年。
2.各省市突發公共衛生事件專項應急預案中，對應急響應機制作出明確規定的情況
北京、上海、天津、山西、浙江、福建、海南、貴州、四川、陜西等10個省市對響應機制有明確規定。其余省份則僅規定對突發重大公共衛生事件進行“應急反應”，對啟動應急響應沒有具體規定。
3.對響應啟動主體作出明確規定的情況
3.1 在可檢索到的專項應急預案中，對一級響應啟動主體作出明確規定的情況
國家層面（全國突發公共衛生事件應急指揮部），省市級有十個：北京市（市應急委）、新疆自治區（省政府）、山西省（國務院、省政府、省政府有關部門根據情況不同，均可啟動）、安徽?。ㄊ敝笓]部）、浙江省（省政府）、湖北?。ㄐl生應急指揮部指揮長主持會商會決定）、福建省（省政府可啟動一級和2級響應）、貴州?。ㄊ≌?、云南?。ㄊ≌?、甘肅省（國務院和衛生部啟動國家應急預案）。
3.2 可以啟動一級響應的主體，可分為幾類，具體見下圖：
3.3 新聞報道中實際啟動一級響應的主體，見下圖：
4.一級響應的啟動條件及程序
4.1 一級響應啟動的前提條件
一級響應啟動的前提條件，各省規定較為統一，即突發特別重大公共衛生事件，有所區別的只是字詞上的不同，比如《北京市突發公共衛生事件應急預案》的表述為“市突發公共衛生事件應急指揮部辦公室接到特別重大突發公共衛生事件報告后，立即上報市應急委，由市應急委報經國務院或者國家突發公共衛生事件應急指揮部批準后啟動Ⅰ級應急響應。”《甘肅省突發公共衛生事件應急預案》中的表述為：“突發公共衛生事件發生時，事發地縣市區、市州和省政府及其有關部門按照分級反應原則，作出相應級別應急反應。”而《貴州省突發公共衛生事件應急預案》中則既沒有用“……后”，也沒有用“……時”，直接表述為：“發生特別重大、重大級別突發公共衛生事件……”。但無論如何表述，啟動一級響應的前提條件都是特別重大的公共衛生事件已經發生。
4.2 啟動一級響應程序各省市有所不同
根據已檢索到的25個省市突發公共衛生事件專項應急預案，有較為明確規定的，以北京市、貴州省、安徽省為例。北京市啟動一級響應的程序是：（1）下級相關部門將突發公共衛生事件的信息報告，向市突發公共衛生事件應急指揮部辦公室進行報告；（2）市突發公共衛生事件應急指揮部辦公室將收到的報告，立即上報給市應急委；（3）由市應急委報經國務院或者國家突發公共衛生事件應急指揮部；（4）國務院或者國家突發公共衛生事件應急指揮部批準啟動一級響應；（5）啟動一級響應。貴州省則為：（1）事發地人民政府按照信息報送規定上報事件信息和先期處置情況；（2）收到報信息后，省應急指揮部辦公室按照分級響應原則，向省政府提出啟動一級建議，并報經國務院批準；（3）國務院批準后，由省應急指揮部發布并啟動一級響應。安徽省啟動一級響應的程序則是：（1）發生特別重大、重大突發公共衛生事件；（2）由省衛生計生委提出啟動建議，并報請省應急指揮部批準；（3）省應急指揮部批準后，分別啟動Ⅰ級、Ⅱ級應急響應，并向國務院衛生計生行政部門報告。啟動一級應急響應后，到終止一級響應，這過程中隨著疫情的有效控制，各省市根據各自實際情況有降級調整。
5.一級響應的調整、終止
5.1 有無應急響應調整、終止規定
在已檢索到的專項應急預案中，有“應急響應終止”相關的規定，未見有應急響應等級調整的具體規定。啟動應急響應一級有嚴格規定，則終止或降級一級響應亦應履行相關程序。
5.2 應急響應終止的條件
突發公共衛生事件應急反應的終止條件，因為在《國家突發公共衛生事件應急預案》中有明確規定，大部分各省市參照其規定。在筆者所檢索到的各省市應急預案中，新疆、山西、江蘇、青海四省未有規定之外，其余省是主要內容均為：突發公共衛生事件隱患或相關危險因素消除，或末例傳染病病例發生后經過最長潛伏期無新的病例出現。
5.3 響應等級調整、終止的主體
5.3.1 應急預案中規定的終止主體
專項應急預案中對應急響應終止有明確規定的主體主要有：（1）國務院衛生行政部門；（2）國務院或國家相關應急指揮機構；（3）省級政府；（4）省應急委、省專項應急指揮機構。具體檢索情況詳見下圖：
5.3.2 新聞報道中實際調整應急響應等級的主體
從新聞報道中可以看到，實際調整應急響應等級的主體主要有：省級政府和疫情防控工作領導小組（或應急指揮部），個別地方是省委常委。截止2020年3月31日，湖北、北京、天津、河北四省市仍未降級。具體檢索情況見下圖：
三、目前存在的主要問題
通過以上檢索，筆者發現各省市在突發公共衛生事件專項應急預案的立法及具體規定，以及在實際執行中，都存在一些問題?？偨Y如下：
1.省級突發公共衛生事件專項應急預案缺失
突發事件管理基于“分級管理，重心下移”確立了屬地管理為主的應急體制。省級突發公共衛生事件應急預案是本行政區域處理突發公共衛生事件的重要依據，地方“二次立法”的缺失極易導致處理突發公共衛生事件時的混亂無序，進而無法保障人民的生命財產安全和促進經濟平穩加快發展及社會和諧穩定。
2.突發公共衛生事件專項預案制定年份較早，已無法與時代及其他法律匹配
從檢索到的省級應急預案來看，大多數均制定于2010年之前，只有貴州、天津、廣西、海南四個省市于2010年后進行了修訂，這明顯跟不上飛速發展的時代。陳舊過時的應急預案，導致危機狀態下啟動行政應急措施，采取緊急救助、安置、保護、保障等行為失去及時有效性。
3.對啟動一級響應的主體、程序規定較為混亂
一般來說，一級響應由國務院組織實施，各省級人民政府在國務院統一領導和指揮下組織協調省內應急處置工作。
各省市在其突發公共衛生事件專項應急預案中規定，可以啟動一級響應的主體有：國務院、衛生部、省級人民政府、省級應急指揮部、衛生應急指揮部指揮長主持會商會等五個主體類型。[4]
對于啟動一級響應程序的規定，有的由國務院或者國家突發公共衛生事件應急指揮部批準啟動一級響應的；有的由國務院批準后，由省應急指揮部發布并啟動一級響應的；有的由省應急指揮部批準后，分別啟動Ⅰ級、Ⅱ級應急響應，并向國務院衛生計生行政部門報告的。
4.實際應急響應啟動主體和規定不相符
根據筆者的檢索，在一級響應的啟動主體中，僅有新疆維吾爾族自治區、山西省（規定國務院、省政府及省級衛生行政部門，均可以根據情況啟動一級響應。）、安徽省、浙江省、云南省五省市自治區實際啟動一級響應的主體和應急預案中規定主體一致。其中15個省市實際由該省級政府作出啟動，而在應急預案中明確規定由省政府啟動的僅有新疆維吾爾族自治區、山西省、浙江省、福建省、云南省五個?。ㄗ灾螀^）。在預案中規定應報經國務院和衛生部批準啟動的省份（山西[5]、甘肅[6]），在相關的新聞報道中，未見其履行了上述程序。這就產生兩個問題：（1）已經制定的應急預案成了一紙空文，權威不再，就很難再指導其他部門展開工作；（2）相關政府之間容易形成級別的僭越，即下級政府代替上級政府作出重大決定，或上級政府權力下探代為履行了下級部門的職務，不但容易造成政府管理秩序的混亂，也損害政府的權威形象，降低實際疫情防控工作效率。
5.應急響應等級調整、終止的主體及其程序規定存在不明確及沖突之處
在筆者檢索到的應急預案和實際的新聞報道中，各省市專項應急預案應急響應終止主體：（1）國務院衛生行政部門；（2）國務院或國家相關應急指揮機構；（3）省級政府；（4）省應急委、省專項應急指揮機構。實際調整應急響應等級的主體主要有：省級政府和疫情防控工作領導小組（或應急指揮部），個別地方是省委常委。
在已檢索到的專項應急預案中，有“應急響應終止”相關的規定，未見有應急響應等級調整的具體規定。啟動應急響應一級有嚴格規定，則終止或降級一級響應亦應履行相關程序。
存在上述問題的省市區政府暴露出沒有依法治國，依法行政的不足。
四、完善建議
針對上述問題，筆者建議采取以下措施進行完善，以供參考：
1.盡快制定或修訂《突發公共衛生事件應急預案》
突發公共衛生事件相較于其他突發事件，有其特殊性，比如傳染性以及長期性等，應當有專門的應急預案進行詳細的規定。隨著時代的發展，制定較早的應急預案也可能存在過時或者與其他相關法律法規無法順利銜接的問題。
筆者建議相關省市應當緊跟時代潮流，盡快制定或修訂本省市突發公共衛生事件應急預案。
2.啟動一級響應的主體應為中央政府
按照事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，毫無疑問新冠肺炎疫情為突發特別重大公共衛生事件。一級響應由國務院組織實施，各省級人民政府在國務院統一領導和指揮下組織協調省內應急處置工作。
隨著疫情的范圍、性質和危害程度有所降低，應對疫情的組織實施部門也隨之下調。調整為二級響應，由省級人民政府領導和指揮本行政區域內的應急處置工作；調整為三級響應，由市級人民政府領導和指揮本行政區域內的應急處置工作；調整為四級響應，由縣級人民政府領導和指揮本行政區域內的應急處置工作。上一級人民政府可根據實際情況給予下級人民政府指導和支持。下一級政府的調整應向上一級政府報批同意后，作出調整決定并予以公布。
3.啟動、調整、終止應急響應等級應有相應的標準和程序
各級人民政府也在國家預案的基礎上，結合各自實際情況制訂地方突發公共衛生事件應急預案。
各級突發公共衛生事件應急響應的級別均為四級，國家預案中僅對一級（特別重大）事件的標準進行規定，各級人民政府在制訂應急預案的過程中，對于不同級別事件的標準因自身實際略有不同。
4.有關部門在處理疫情工作時，應嚴格依照法律法規和應急預案規定的職權范圍行使權力
5.各省市亦應做好政務公開，在官網公布，并做到便利查詢和下載
在筆者對31個省市區突發公共衛生事件應急專項預案的檢索中，通過政府官網檢索到的應急預案是12個，其中福建省、貴州省二省的應急預案是在其下級地市政府網站上檢索到的。重慶市、黑龍江省、吉林省、山東省、湖南省五個重要的省市，通過各種網絡渠道均檢索不到。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條、第九條之規定，《突發公共衛生事件應急預案》屬于政府應當主動公開的信息。因此，筆者建議各省、市、自治區應在各自官方網站，將新制定或修訂的《突發公共衛生事件應急預案》進行公開并提供便利的搜索和下載功能，以便于民眾了解和學習，也便于相關工作人員明確自己職責及權利范圍，提高突發事件的應對能力。
五、結語
新冠肺炎疫情爆發以來，至2020年1月29日，全國除港澳臺外的31個省市自治區全部啟動一級響應，時至3月31日，已經啟動一級響應的各省市，除湖北、北京、天津、河北四省市外，已紛紛調整應急響應等級，降為二級、三級甚至四級的響應狀態。
為有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件及其危害，指導和規范各類突發公共衛生事件的應急處理工作，最大程度地減少突發公共衛生事件對公眾健康造成的危害，保障公眾身心健康與生命安全。
保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序。完善突發公共衛生事件響應機制是刻不容緩之事。
新冠肺炎疫情防控尚未完全結束，我們仍需眾志成城，共克時艱。
[1] 山東廣播電視臺閃電新聞客戶端官方帳號“閃電新聞”2020年1月23日新聞《武漢封城！》網址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656533144489558467&wfr=spider&for=pc
[2] 新浪財經2010年03月23日新聞：《27省區市下調應急響應級別 京津冀鄂仍為一級》網址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661948252475333839&wfr=spider&for=pc
[3] 映象新聞：《河南啟動重大突發公共衛生事件一級響應》，網址：http://news.hnr.cn/202003/07/100535.html
[4] 見本文3.2可以啟動一級響應的主體圖表
[5]人民日報海外網報道：《山西省啟動一級響應》，網址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656690713533201181&wfr=spider&for=pc
[6]環球網《甘肅啟動一級響應》，網址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656680381474347944&wfr=spider&for=pc
滬公網安備 31010402007129號
