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筆者代理過一個分割征收補償款的案子，從2017年第一次提起訴訟，到2024年駁回再審申請，耗時將近7年。之所以會拖這么長時間，其中一個原因就是案涉的《上海市國有土地上房屋征收補償協(xié)議》(以下簡稱《征收協(xié)議》)征收人未蓋章，第一次起訴被法院駁回了。
今年的上海市人民政府令第13號對《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》進行了修訂，其中就涉及《征收協(xié)議》的訂立。以此為契機，筆者將上述案例跟大家分享，同時也談?wù)勛约簩︻愃魄闆r的一些思考。
案情簡介
系爭房屋系私房，國有土地使用證登記的土地使用人為李某(1995年死亡)。李某與許某1(2004年死亡)系夫妻關(guān)系，共生育許某2、許某3、許某4、許某5四名子女。其中，許某4在李某去世前已離異，并于2002年死亡。許某6系許某4之子。
系爭房屋此前未辦理繼承、析產(chǎn)，房屋所在地塊開始征收后，許某2、許某3在未征得其他人繼承人同意的情況下，與征收部門簽訂了《征收協(xié)議》，并選擇貨幣補償。后許某6提起訴訟，要求依法分割征收補償利益。
案件受理后，原告代理人申請調(diào)查令前往征收事務(wù)所調(diào)取補償協(xié)議，卻被告知該協(xié)議尚未蓋章。后經(jīng)法院調(diào)查，系因許某3未搬離系爭房屋，故征收人及征收事務(wù)所未蓋章。
本案的實體爭議有很多，包括是否存在搭建、搭建部分補償?shù)臍w屬、三塊磚以外部分的分割等，此文暫且不表，僅就協(xié)議的效力問題進行探討。
爭議焦點
征收人未在《征收協(xié)議》上蓋章，該協(xié)議的效力如何認定？
各方觀點
原告觀點
原告認為，《征收協(xié)議》不同于一般民事合同，具有行政協(xié)議的特性。征收人經(jīng)與被征收人協(xié)商，就內(nèi)容達成一致后，向被征收人提供協(xié)議文本，該行為應(yīng)視為要約，而非要約邀請，一旦被征收人簽字，協(xié)議就已經(jīng)成立。實際操作中，由于征收人蓋章流程的要求，客觀上造成了被征收人先簽字，征收人后蓋章的情況，不能因為這種割裂，否定各方已就簽約達成共識的事實。征收人在征收基地電腦上對該協(xié)議進行公示，亦是表明其確認協(xié)議已成立。結(jié)合基地公告欄中明確簽約率已經(jīng)超過95%，達到協(xié)議生效的條件，原告認為，即便形式上缺少征收人蓋章，仍應(yīng)認定協(xié)議已經(jīng)成立且生效。
被告觀點
被告認為，任何協(xié)議均以雙方簽章為成立條件，《征收協(xié)議》第十九條也明確約定“本協(xié)議經(jīng)甲乙雙方簽字或蓋章后成立”，故系爭協(xié)議尚未成立。
法院判決
當事人提起征收利益分割訴訟的條件是征收協(xié)議已經(jīng)成立生效，征收法律關(guān)系已經(jīng)形成。經(jīng)查，系爭房屋的被征收人雖已在征收協(xié)議上簽字，但因?qū)嶋H居住人許某3至今未搬離系爭房屋，征收協(xié)議未由征收人及征收實施單位加蓋公章，顯然不符合雙方簽章的合同成立要件，也與征收協(xié)議第十九條約定的“本協(xié)議經(jīng)甲乙雙方簽字或蓋章后成立”不符。故系爭房屋的征收協(xié)議尚未成立，原告當前就此提起訴訟無法律關(guān)系基礎(chǔ)，不符合起訴條件。原告可待征收協(xié)議成立后，再行提起訴訟。
最終，法院以合同未成立為由，駁回了原告起訴。
律師評析
筆者通過檢索，發(fā)現(xiàn)被征收人簽字后，征收人未在征收協(xié)議上蓋章的情況并非個案，各地均有類似案例出現(xiàn)，且大部分案件的處理結(jié)果與本案相同，即認定合同不成立，駁回起訴。當然，也有成功的案例，原告通過舉證基地簽約率中已涵蓋未蓋章合同，法院認定合同已成立且生效（公眾號檢索所得，但未見具體案號）。
其實從本文案例來看，征收人拒不蓋章的理由難以令人信服。根據(jù)《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第四十一條的規(guī)定，實施房屋征收應(yīng)當先補償、后搬遷。作出房屋征收決定的區(qū)（縣）人民政府對被征收人、公有房屋承租人給予補償后，被征收人、公有房屋承租人應(yīng)當在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。在協(xié)議未成立、未生效前，征收人并不能要求被征收人搬離。征收人一方面認為協(xié)議未成立、未生效，另一方面又認為被征收人沒有按照《征收協(xié)議》的約定按期搬離，屬于自相矛盾。
此外，由于征收人蓋章并不會另行公示，被征收房屋的其他權(quán)利人除了能夠得知被征收人是否簽約，對征收人是否蓋章無從知曉。這就容易導(dǎo)致要么起訴早了，協(xié)議未蓋章，被駁回起訴；要么起訴晚了，征收利益已經(jīng)發(fā)放，甚至已經(jīng)被轉(zhuǎn)移。
最后再回到13號令對《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》的修改。新規(guī)將原先的“補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當事人可以依法提起訴訟或者仲裁。”改成了“ 被征收人、公有房屋承租人認為房屋征收部門不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除補償協(xié)議的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起訴訟。”顯然，相關(guān)部門也注意到了征收人不蓋章的情況，但法律法規(guī)的修改，是否真能杜絕這一現(xiàn)象，讓我們拭目以待。
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