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專家探討：貪官外逃的追贓新政
來源：法制網 日期：2011-10-18 閱讀：3,706次
專家探討：貪官外逃的追贓新政
2011年年初,刑事訴訟法第二次修改的一場論證會上,當參會的司法機關人士提出解決外逃貪官追贓問題時,包括樊崇義在內的學者們并不意外:“問題比較嚴重,解決勢在必行。”
事實上,早在1996年刑事訴訟法首次修改時,即有學者針對在逃貪官死亡后的財產處理問題提出相關立法建議,但未引起重視。
“10多年前貪官外逃現象并不突出,問題確實比較少。” 中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長樊崇義對記者說。
時隔15年,刑訴法迎來第二次大修。2011年8月24日,十一屆全國人大常委會第二十二次會議開始審議刑事訴訟法修正案草案。
修正案草案中專門新增“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序。”(以下簡稱為“沒收程序”)。
具體而言:“對于貪污賄賂犯罪、恐怖活動犯罪等重大犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人潛逃,在通緝一年后不能到案,或者犯罪嫌疑人、被告人死亡,依照刑法規定應當追繳其違法所得及其他涉案財產的,人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請。”
這并非追贓第一步,亦非最后一步。
“沒收程序”出臺
北京師范大學國際刑法研究所所長黃風,曾任司法部司法協助外事司正司級巡視員,接觸了大量外逃貪官案件。他發現,對外逃貪官追贓工作的最大挑戰就是:一旦犯罪嫌疑人外逃成功,針對他的刑事訴訟就難以繼續進行。
由此導致的結果是:對于外逃貪官在國內的財產,無法進行追繳;另一方面,無法提供我國司法機關的沒收裁決以請求財產流入國協助追繳贓款。
根據中國現行法律制度,由于腐敗犯罪案中的違法財產系犯罪行為所得,對這些財產的追繳必須通過刑事訴訟程序。但中國的刑事訴訟制度沒有缺席審判的規定。
因此,當貪官逃匿或者死亡無法到案時,訴訟程序就無法啟動,貪官的違法財產也無法得到追繳。
中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長樊崇義解釋說,“沒收程序”屬刑事訴訟范疇的一個特別程序,與缺席審判既有相似點又有區別,“這實際上是把人的問題與財產的問題分開來處理,即在逃貪官不定罪的情況下,及時追繳處理其涉案財產。”
陳光中則對記者表示,我國有關建立“沒收程序”的設想,其實早在2000年《聯合國反腐敗公約》制訂期間就已開始醞釀。
作為全國人大法工委指名要求參與的專家,中國政法大學終身教授陳光中與樊崇義等全程參與了此次刑訴法修正案草案論證。
他認為,“沒收程序”一方面有利于打擊腐敗犯罪,及時追繳、挽回損失。另一方面,它填補了中國刑事司法領域“財產沒收令”的法律空白,與《聯合國反腐敗公約》中“通過沒收事宜的國際合作追回資產的機制”接軌。
“制定《聯合國反腐敗公約》時,美方代表給我們出了一個難題。”樊崇義說。這個難題是,沒有生效的法律文書,則不能提請《聯合國反腐敗公約》中沒收事宜的國際合作。
如果中國能夠出具生效的法律文書,在提請締約國司法協助時,根據《聯合國反腐敗公約》,沒收財產返還中國。
但按照“沒收事宜的國際合作”之規定,追繳國司法機關面臨必須出具本國生效法律文書的瓶頸障礙。由于不能缺席審判,中國司法機關無法出具類似文件。
除去上述意義,黃風對記者表示,“沒收程序”的建立,在實際操作中還有對“人”和“財產”問題雙管齊下。他認為,“沒收程序”的實施,將有利于截斷外逃貪官的非法經濟來源,降低外逃官員的歸國難度。
參與此次刑事訴訟法修改的專家們亦稱,此項“沒收程序”參考了諸多國外先進立法。比如美國的民事沒收機制雖然屬民事訴訟制度,中國的“沒收程序”屬刑事訴訟范疇,但二者同樣對物不對人,并且針對的均是一類特殊財物,即犯罪收益。
此前在中國銀行開平支行特大貪污挪用公款案中,中國亦得益于類似程序。
2001年10月12日,中國銀行開平支行原行長余振東等主要犯罪嫌疑人外逃。當時,他將一筆355萬美元的違法所得資金從香港轉移到其弟弟在舊金山開立的銀行賬戶中。
中國執法機關發現線索后,立即向美國提出刑事司法協助請求,要求對該資金實行扣押、沒收和返還。當時余振東等人已經外逃且下落不明,依據中國和美國的相關規定,刑事訴訟程序均難以正常進行。
但是,根據美國民事沒收機制,這種因犯罪嫌疑人外逃而造成的法律困難并不影響其對這355萬美元采取扣押和民事沒收措施。
2003年9月23日,美國司法部長向中國司法部長全額返還被沒收資金。該案成為中美司法合作的一個典型成功實例。
不過在此案中,由于中國無法出具沒收令,因此提請司法協助時只能適用財產流入國的相關法律,因此采取的是美國的民事沒收機制。
同時,盡管美國決定將沒收的資金悉數返還中國,但美國亦有權決定將沒收財產均收歸本國。“這里美國換成任何國家,都有權全額收歸。”黃風說,主動權在適用法律國。
檢察官的難處
外逃貪官在國內財產的追繳亦面臨同樣的“沒收令”瓶頸。
北京市海淀區檢察院反貪局副局長羅猛告訴記者:在設立“沒收程序”以前,對于貪官外逃案涉案財產的查封、扣押、凍結措施,“有的辦案人員會存心理障礙”。
“扣押、凍結本是短期的臨時措施,其期限最長不超過6個月。由于貪官外逃,無法對其定罪,檢察機關扣押、凍結的財產必須每隔半年去續扣、續凍。這樣的案子長年積壓,續扣、續凍的工作量也會加大反復。”羅猛說,工作量其實并不是問題,主要是這些扣押、凍結的財產無法得到處理。
羅猛還表示,對于一些立案時性質不明的財產,比如別墅,檢察人員一般會結合案情做出預判:如果認為可能是犯罪嫌疑人違法所得,但又無證據證明其非法性質的情況下,便有可能做出只立案、不扣押的變相處理。
對于性質不明財產的扣押、凍結,也有外逃貪官的親屬提出異議,認為這是個人合法所得,不應長期扣押、凍結。“這種異議紛爭有的持續數年,但檢察機關也無權移送或處理。”羅猛說。
據記者了解,在司法實踐中,存在一定數量、凍結近10年無法處理的境內涉案財產。
樊崇義認為,這些涉案財產已不是小數目,并且涉及財產范圍較廣。“有的是國家財產、有的是國家或個人借貸等,對于一些涉及重大財產的問題,如果沒有法律形式在程序上給予解決,對于社會的安定也很不利。”
接受本刊記者采訪的數名學者、官員均認為,“沒收程序”在短期內主要將解決外逃貪官在國內涉案財產的追繳處理問題。
追贓的兩難
樊崇義告訴本刊記者,此次刑事訴訟法修改過程中,對于解決相關問題最初有兩種建議。
第一種意見就是建立刑事缺席審判制度,第二種是通過民事訴訟制度解決涉案財產處理。而中國是否應建立刑事“缺席審判”,也是近年來的一項焦點爭論。
如在刑事司法領域建立“缺席審判”制度,則外逃貪官的財產處理可作為刑事附帶民事訴訟由法院裁定解決,并出具法律文書。
“在我國訴訟、質證、證據制度都還不完善,以及尚無一個完備的司法協助制度的情況下,我不贊同建立刑事缺席審判制度。”樊崇義認為,在中國實行刑事缺席審判制度,條件還不成熟。
他表示,刑事缺席審判制度涉及對犯罪嫌疑人的定罪,直接關系在逃被告人合法權利的保障問題。實行缺席審判需要相應的配套措施,如搜集證據的措施、以及證據的合法性等,必要時還需提請司法協助。
中國政法大學教授洪道德對記者表示:“缺席審判,被告人不出庭,對于有些犯罪事實的認定會有失準確,這也不利于犯罪嫌疑人基本訴訟權利的保障。”
北京師范大學國際刑法研究所所長黃風則從發展趨勢角度認為,目前國際上的趨勢是逐步廢除缺席審判制度。大部分國家已經不實行缺席審判,只有少數國家有限制地保留缺席審判。
陳光中曾主張過“缺席審判”。他在刑訴法修改的建議稿中提出:以《聯合國反腐敗公約》和聯合國其他規定為依據,結合中國民事訴訟及國情,設立、建立刑事缺席審判制度。
但陳光中后來也放棄了這個建議。“從程序保障犯罪嫌疑人權利看,缺席審判確有明顯缺陷。現在的沒收程序更穩妥一些,不涉及對人的缺席審判定罪,只是處理財產問題。”他說。
對于第二種建議,樊崇義認為也有缺陷。“對于外逃腐敗犯罪嫌疑人的涉案財產,如果按照單獨民事訴訟提起,誰來做原告?如果涉及國家、集體財產,檢察機關可以代表做原告,但是個人合法財產受到侵害,比如非法集資,這個受害人則難以確定。”
黃風告訴本刊記者,外逃貪官的涉案財產按照民事訴訟處理,也遭到了民法學者的反對。民法專家認為,民事訴訟中都是平等主體的財產糾紛,公權力不應該介入其中。
“最后,大家集體討論了沒收程序,并達成共識。”樊崇義介紹說,作為刑事訴訟中的一個特別程序,“沒收程序”既獨立于缺席審判,又區別于民事訴訟。這種方式對于涉案財產的追繳處理具有很高的可操作性。
追贓到底
在余振東案中,美國方面也有聲音說,用分享的方式部分向中國返還贓款。
黃風表示,分享機制是司法協助的一個國際慣例。比如對依據贓款流入國法律機制沒收的違法財產,贓款流入國考慮到贓款流出國對沒收提供了線索和證據等幫助,將沒收的財產拿出分享。
“《聯合國反腐敗公約》制定時,就有代表提出了沒收財產三七開或四六開。但我方明確表示拒絕。”樊崇義說。
分享機制最終并未寫入《聯合國反腐敗公約》。黃風稱,這主要因為該機制遭到了來自第三世界大多數國家的反對。
種種挑戰之中,實現更多的國際追贓合作仍是中國打擊外逃貪官的主要舉措。
2011年6月,中央紀委副書記、新聞發言人吳玉良在新聞發布會上表示,中國政府高度重視腐敗分子外逃的問題。他強調,正大力開展境外的追逃和追贓工作。
最高人民檢察院反貪污賄賂總局局長陳連福在今年7月舉行的國際反貪局聯合會第三屆研討會上也表示:“腐敗的跨國化趨勢越來越突出,追逃與追贓成為主要任務。”
此次刑訴法修正案草案還對“沒收程序”進行了規定:沒收違法所得的申請應當列明財產的種類、數量、所在地及查封、扣押、凍結的情況,并附有相關證據材料。人民法院在必要的時候,可以查封、扣押、凍結申請沒收的財產。
黃風表示,這樣,針對外逃貪官境外違法所得資產的沒收,要先期啟動一個司法協助,提請贓款流入國協助查詢外逃貪官的銀行賬戶、資金轉移等,以及進一步的查封、扣押、凍結。根據司法協助獲取的充分證據,由中國法院審理下發沒收令后,再次提請司法協助給予追繳沒收。
不過他認為,中國國際司法協助目前面臨的主要問題,并不在于國際合作的“復雜繁瑣”,而在實務部門對相關的司法協助規則和機制缺乏了解和利用。
“中國已經與60多個國家締結了司法協助條約。但中國對于司法條約的利用率一直很低。相反,外國提請中國司法協助的利用率卻很高。”黃風介紹說, “所以很大程度上,締結合作后,是我們在為外國提供司法協助。”
在黃風看來,追繳在逃貪官境外資產,長期來存在兩大困難。一方面來自法律制度,沒有一個獨立的沒收程序。另一方面,辦案單位對國內相關法律、司法協助條約及外國法律,不了解、不熟悉、不得要領,實務部門存在畏難情緒。
“后一種追繳資產的實踐困難我認為更大些。”黃風表示,“沒收程序”的增設如獲審議通過,將解決在不定罪的情況下,追贓的合法性問題。
“我們不能期冀刑事訴訟法能解決所有問題。”黃風認為,下一步在司法實踐領域,應加強對司法協助相關條約的普及和培訓工作。
洪道德從現實角度出發,認為涉及國際司法協助的工作十分復雜繁瑣,“很多司法協助工作,拼的也不僅是程序,而是國家實力”。
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