一、我國氣候變化訴訟第一案

（一）案件背景

我國風電、光電從上世紀八十年代開始萌發，發展較為迅速。1994年原電力工業部制定了《風力發電場并網運行管理規定》（試行），開始嘗試鼓勵風電行業內的全額收購、就近上網、超均價全網分攤等措施。2005年《可再生能源法》順利通過，隨后《節能法》《電力法》《環境保護法》等法律也進行了修訂，強調了鼓勵清潔生產、優先利用可再生能源等態度。同時，《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》（以下簡稱《全額收購辦法》）、《節能發電調度辦法（試行）》、財政補貼等政策法規的施行也進一步促進了我國風電、光電行業的發展。十年來，中國可再生能源年度新增裝機在全球的占比均在40%以上。可再生能源的發展對于緩解能源壓力、改善生態環境以及促進偏遠地區省份健康發展有重大意義。

但在國家大力推進可再生能源發展的同時，“棄風棄光”現象卻相當突兀。“棄風棄光”是指由于多種原因，導致風力發電和光伏發電未被完全接入電網，而被浪費或未被利用的情況。全國平均棄風率在2010年后的五年期間從10％上升到了15.2％，這意味著僅在此期間就有超過1000億千瓦時的風力發電被迫損失。光電的情況也并不樂觀，僅在2016年上半年就有33億千瓦時以上的光伏發電量在國家電網經營區被廢棄，棄光比例超過12%。在風電、光電資源豐富的西北地區，棄風棄光現象卻尤為明顯。

以甘肅省為例，根據國家能源局發布的數據，2015年及2016年上半年甘肅省棄風棄光總電量為186.71億千瓦時。在此背景下，環保組織北京市朝陽區自然之友環境研究所（以下簡稱“自然之友”）對國網甘肅省電力公司（以下簡稱“甘肅電力公司”）提起了環境民事公益訴訟。

（二）案件過程

自然之友認為，甘肅電力公司未按照《可再生能源法》的規定對其省內的風能和太陽能光伏發電進行全額收購，未被全額收購的風能、太陽能光伏發電由燃煤發電所替代導致排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等，對生態環境產生負面影響。被告的行為損害了社會公共利益、違反了《可再生能源法》的規定。原告請求判令被告停止對環境的侵害，全額收購其電網覆蓋范圍內風能和太陽能光伏并網發電項目上網電量，并要求被告支付生態損害賠償金17.18億。

2017年，該案在蘭州市中級人民法院立案。2018年，蘭州中院裁定駁回起訴，理由是“甘肅電力作為電力購銷和調配電力供應的電網企業，并非發電企業，其本身并不能具體實施本案所指向的污染環境、破壞生態的行為。自然之友的起訴不符合環境民事公益訴訟起訴的條件，應予駁回。”此后自然之友提起上訴。2019年，甘肅高院撤銷該裁定，并指定甘肅礦區人民法院管轄。

直至2023年，在歷經七年之后，該案終于以調解方式結案，雙方達成協議：“被告國網甘肅省電力公司將根據甘肅省相關政策及規劃、國家電網公司“雙碳”行動方案和甘肅省“十四五”電力發展規劃，在“十四五”初期累計投資19.8億元的基礎上，于“十四五”后期繼續投資至少9.13億元用于新能源配套電網建設，提升新能源發電輸送能力。被告履行《可再生能源法》、國家能源主管部門或監管部門規章政策等法律、法規和規定對應的相應職責與義務，繼續在保證電網安全的前提下，提高風電、光電的利用水平。”

（三）案件意義

雖然該案沒有明確提及氣候變化訴訟的概念，但原告直接提出了應對氣候變化的訴求，包括未來如何應對氣候變化、救濟已被損害的環境狀態等。因此，本案也被視為我國狹義氣候變化訴訟第一案。

該案受到業界以及社會很大關注，正如法院調解書所說，該案“有利于鼓勵社會組織繼續關注氣候變化，維護社會公益，促進綠色發展。有利于電力企業加強非化石能源市場競爭力，推動能源供給革命和綠色低碳轉型。對于實現“雙碳”目標，推進更高水平的生態文明建設具有良好的示范意義。”

二、“棄風棄光”的成因與法律救濟必要性

（一）我國“棄風棄光”成因復雜

“棄風棄光”成因復雜，首先是技術與經濟上的原因。第一，設備供給不足。風能、光能具有能量密度低的特征，形成一定規模才能被較為穩定地利用。由于資金缺乏、技術不熟練，發電機組等必要設備無法快速大量生產，供不應求，致使風電、光電難以快速形成大規模產業。第二，風光發電穩定性差。由于風光發電受天氣影響較大，發電量具有間歇性、波動性，不利于連續穩定的使用，若要改變風光發電的這些局限性，就需要技術上的突破創新，而這同樣需要時間、資金的大量投入。第三，供給與需求不匹配。我國風、光資源豐富但分布不均，主要集中在地廣人稀、海拔較高、白晝較長的“三北”地區，電力消耗大的地區則主要在工業密集的東南部，尚難解決長途輸電問題。

經濟發展與技術因素固然是導致風電、光電被浪費的重要原因，但深層原因還是相關法律制度保障存在局限。一方面，我國相關立法零散、法律層級低。《可再生能源法》對可再生能源的角色定位不明，很多制度以原則形式規定，缺少具體施行細則，且部門規章和地方性法規比較分散，形式、內容各異甚至互相沖突，無法形成一套有機協調的法制體系。另一方面，地方政府的執法選擇也會影響可再生能源的健康發展。難免有部門地方政府只關注眼前利益而與法律政策背道而馳，以行政干預手段來阻礙風電、光電發展，使得風光電產業被迫向地方政績讓路。

（二）“棄風棄光”現象法律救濟之必要性

隨著國家能源局提出可再生能源95%的消納利用率紅線以及電力市場化交易的推進，近年來棄風棄光率有所下降，但棄風棄光問題仍然存在。2022年國家發改委、國家能源局發布《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》，鼓勵新能源參與現貨市場，并對報價未中標電量不納入棄風棄光電量考核。這意味著，只要“入市”了的新能源發電都視為實現了消納，不管實際是否完成了交易。這種算法下，棄風棄光率的降低實質上反映了棄風棄光率這一概念的弱化，但并不代表風電、光電的消納問題已經被解決，背后實質上仍隱藏著另一種形式的“棄電”。也就是說，由于新能源發電具有波動性和間歇性，考慮到消納成本尤其是電網的安全穩定運行因素，當電力系統沒辦法接納那么多的新能源電量，為了讓數據達標，新能源發電企業就只能讓無法消納的這部分電量“被迫未中標”。

棄風棄光直接造成了可再生能源資源的浪費，無疑給可再生能源發電企業帶來了嚴重經濟效益損失，使得投資者望而卻步，企業因缺乏充足的資金支持而無法快速成長，形成一種惡性循環。不僅如此，由于被放棄的可再生能源電量主要由化石能源發電來代替，棄風棄光也加重了環境負擔。

然而，面對寶貴的可再生能源被浪費丟棄，卻鮮有發電企業利用法律手段來維權自身權益。2016年中國風能專業委員會發起了集體維權，雖然在一定程度上促進了棄風限電”現象的改善，但風能委員會的訴求并未真正落實。此外，就只有自然之友對甘肅電力公司、寧夏電力公司提起的兩起環境公益訴訟。

我國“棄風棄光”背后有著復雜的因素，要想解決這一難題，技術上的突破固然重要，救濟機制的完善也很關鍵。可再生能源的發展核心是消納問題，有關部門也一直在改革、完善消納機制，保障可再生能源企業的合法權益以及可再生能源產業的良性發展。然而，一項權利是否具有可訴性，體現了該項權利是否具有可實現性。失去救濟路徑的權利就如同“空中花園”，目的很美好但實現很困難。只有完善“棄風棄光”現象的法律救濟機制，讓合法行為受保護，違法行為受懲罰，才能讓法律賦予的權利落到實處，讓市場期待的健康秩序建立起來。

我國“棄風棄光”長期存在，而通過法律救濟的案例卻屈指可數，很可能是法律救濟途徑的多樣性及可行性方面存在一些障礙。

三、“棄風棄光”之下幾種法律救濟途徑的可行性分析

（一）“棄風棄光”現象法律救濟的域外實踐

國外風力發電、光伏發電起步較早，有許多成熟經驗可供參考。在可再生能源優先并網制度的探索上，德國與西班牙堪稱引領者。德國在1991年施行的《強制輸電法》中確立了電網經營者必須優先全額收購風電的硬性規則。與德國類似地，西班牙《電力法》及配套法規也確立了強制入網原則，明確熱電聯產、可再生能源發電“優先發展”。此外，德國還規定了優先并網的法律救濟，即當可再生能源發電企業被拒絕優先并網時，可通過行政程序尋求法律救濟。同時，德國還明確界定了電網企業在“電網安全（或電力安全）”上的責任，限制電網企業濫用電力安全原則而損害發電企業利益。

（二）我國“棄風棄光”法律救濟途徑

一、民事私益訴訟

我國《環境保護法》、《可再生能源法》、《大氣污染防治法》均規定了可再生能源優先并網的原則。為保障可再生能源的優先入網，國家能源局制定了《全額收購辦法》，要求電網企業必須優先收購電網覆蓋范圍內的可再生能源發電企業所發電量。《可再生能源法》也規定了電網企業須承擔違反全額收購對可再生能源發電企業造成的損失，若經監管部門責令后拒不改正的，還將面臨進一步罰款。

從民事角度來看，電網公司與可再生能源發電企業之間存在著購售電合同關系，故電網公司必須履行約定的并網義務，否則應當賠償被迫浪費已生電量的可再生能源發電企業的經濟損失。即使電網企業與可再生能源發電企業之間未達成前述合同，可再生能源發電企業理應有權依據《可再生能源法》向電網企業請求賠償損失。然而實際情況并非如此簡單。

根據《全額收購辦法》規定，除非存在不可抗力或危及電網安全穩定的情形，否則不可限制可再生能源發電出力；“危及電網安全穩定的情形”的認定權限由電力監管機構所掌握。因此，不可抗力以及危及電網安全穩定便可以成為“棄風棄光”的兩項豁免理由，且我國能源主管部門有權自由裁量“電網安全”的認定。在豁免理由處于不確定狀態且解釋權由監管機構組織掌握的前提下，尤其是在“棄風限電”常與地方政府利益相牽連的背景下，風電與光電的棄用往往能夠被“合法化”，風電、光電發電企業很難有信心或動力通過民事訴訟來維權。

二、民事公益訴訟

面對環境問題，在私益民事訴訟之外，環境民事公益訴訟也是一種救濟途徑。但同樣地，針對“棄風棄光”的環境民事公益訴訟也面臨著許多阻礙，這在自然之友與甘肅電力公司、寧夏電力公司的兩起環境公益訴訟中便可見一斑。

首先，受案范圍有限制。環境民事公益訴訟制度僅適用于對已經損害社會公共利益或存在損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟。對于電網企業未能將風力、光伏發電量全部入網而致使其浪費的事件，原告一般只能以“具有重大風險”為由提起預防性民事公益訴訟。然目前我國相關法律法規并沒有對“重大風險”進行明確界定，其涵義與認定標準皆為模糊，導致了實務中以“重大風險”為由提起的預防性環境民事公益訴訟仍然套用一般環境侵權訴訟的“公式”來對“重大風險”是否存在進行判定，要求原告像證明確切的損害事實那樣，提供充足的證據來證明電網企業對風電、光電的放棄存在損害社會公共利益的風險，且這種風險是足夠顯著、嚴重的。這必將導致原告負擔較重的舉證責任和較高的訴訟成本。

其次，被告必須是破壞、污染生態環境行為的實施主體。而“棄風棄光”事件中，電網企業負責電力購銷、調配及供應，并非具體實施發電行為的企業，雖然被浪費的可再生能源電量被化石能源電量替代導致了更多地使用非清潔能源，但電網企業本身也不是使用非清潔能源行為的具體實施主體。在自然之友訴甘肅電力公司案中，蘭州中院便以該理由裁定駁回起訴，雖然該裁定后來被撤銷，但一定程度上也能體現法院的態度。

再者，雖然“棄風棄光”導致了化石能源電量替代了該部分的可再生能源電量而使得總體上化石能源燃燒產生的污染物增加，但火電企業在遵守國家排放標準及排放量的前提下利用化石能源進行發電這一行為本身也并不違法。然眾所周知，大量使用化石能源產生的溫室氣體無疑會影響環境。正如自然之友訴甘肅電力公司案中提出，使用煤炭的火力發電過程產生大量的溫室氣體，由此引起的全球氣候變化將對生態環境產生巨大的負面影響，這就使該環境公益訴訟案一定程度上具備了氣候變化訴訟的特征。鑒于氣候變化訴訟在我國尚未發展起來，且氣候變化問題上的科學不確定性一直存在爭議，從這一角度對“棄風棄光”提起公益訴訟將面臨不小的阻礙。

三、行政救濟

鑒于目前我國能源監管體制存在多頭管理現象，各個機構、部門的監管職責比較混亂，致使權力尋租、地方保護主義等濫用行政權力的現象屢見不鮮。甚至，由于火電企業的效益與當地稅收、就業等重大經濟和社會問題密切相關，部分地區的政府為了自身利益寧愿選擇以頒布政策規章等手段優先保護火電企業，限制可再生能源發電并網量，使可再生能源發電企業不得不放棄寶貴的電能。故棄風棄光的行政救濟途徑存在很多障礙。

雖然我國可再生能源優先并網原則通過法律得到了確立，但優先原則所需的相應程序規則、技術標準、財政支持力度等具體事項并未得到明晰確立，同時也缺少清晰的關于違反優先原則時法律救濟途徑的規定。此外，如前文所述，《全額收購辦法》規定了“棄風棄光”的兩項豁免理由，即不可抗力和危及電網安全穩定，同時又規定了危及電網安全穩定的情形的認定權限由電力監管機構掌握。因此，面對地方政府的不正當干預，即使受損可再生能源發電企業向地方能源行政主管部門提起行政復議或行政訴訟，行政主管部門總會拿出“棄風棄光”的合法性依據。

四、關于“棄風棄光”法律救濟制度的一些展望

長期以來，面對“棄風棄光”行為，遭受經濟損失、不公對待的可再生能源企業很難從我國現有法制中找到清晰高效的救濟途徑，這就變相助長了電力行業惡性競爭、犧牲生態環境換取短期經濟利益的不良風氣，那么可再生能源的消納機制也就無法真正落實。因此，如果能從立法、執法、司法及守法用法等方面共同努力，讓“棄風棄光”的救濟途徑更加通暢，讓法律賦予的權利落到實處，那么市場期待的健康秩序也能更好地被建立，從根本上讓可再生能源發展走上正軌。以下是本文對“棄風棄光”法律救濟制度的一些展望。

（一）轉變可再生能源地位，明確立法方向

從法律體系構建的角度看，“棄風棄光”的核心原因是《可再生能源法》對可再生能源地位的界定不夠明晰準確。

中國是世界上最大的發展中國家，同時也是最大的碳排放國，我國目前的巨大挑戰是如何在穩步邁向“雙碳”目標的同時保證國內社會經濟的健康增長。世界各國已達成廣泛共識，欲使碳排放問題得到根治，徹底消除碳排放，就必須切實擺脫對化石能源的依賴，轉變發展方式，加快發展清潔替代和電能替代。因此，《可再生能源法》將可再生能源開發利用的地位界定為“優先”是不夠的，而應當是“替代”。“替代”意味著不但應該優先支持可再生能源企業的發展，還要逐步通過一定限制措施將非可再生能源行業引導出市場。正因為可再生能源的“替代”地位還未得到法律確立，使得可再生能源電力對傳統化石能源電力的替代性無法得到地方政府的正視，也導致部分政府部門無法形成對可再生能源行業重要性和發展前景的正確認知。因此，倘若未來《可再生能源法》中能夠明確規定“非化石能源無條件替代化石能源”的原則，確立可再生能源的替代地位，相信會使可再生能源立法定位更清晰，為下位法指引明確的方向，讓“棄風棄光”問題失去賴以滋生的土壤，也讓可再生能源切實成為我國經濟發展的主要動力源泉。 

（二）細化執法程序，保障制度落實

作為具有執法優勢的行政部門，政府應當成為維護電力產業健康發展的關鍵角色。

一方面，應構建約束地方政府濫用編制、調整本地用電計劃權力的程序標準。例如，規定地方政府制定發電計劃時必須將當年可再生能源的計劃發電量清晰列明；明確規定對存在重大分歧的計劃編制進行聽證的程序規則以及違反程序的法律后果；以及明確規定行政相對人在因政府行為而遭受損失時有權通過行政復議或訴訟來尋求救濟。

另一方面，可借鑒德國經驗，明確區分電網企業與發電企業在電網安全方面的責任，在可再生能源發電企業所產電能符合相關技術安全標準的前提下，電網企業在特殊情形下為保障電網安全而確實無法做到對可再生能源發電全額收購時，應由政府相關部門對受損的可再生能源發電企業進行適當補償；同時應由權威部門清晰界定“電網安全”的含義以及“危及電網安全的情形”，限制電網企業濫用電網安全原則而隨意觸發違反收購合同的豁免理由，保障受損發電企業通過法律手段維護權益。

（三）重視預防原則，發揮公益訴訟優勢

從長期來看，“棄風棄光”行為勢必會給電力企業、可再生能源行業乃至整個生態環境帶來嚴峻后果。因此，及時的遏制與預防比損害發生后的補救更有意義，環境公益訴訟制度應該更多地發揮出事前救濟功能。

首先，最高人民法院應當及時以司法解釋的方式明確環境民事公益訴訟中“重大風險”的定義，并制定科學合理、可操作性強的判斷標準，合理分配原告與被告承擔的舉證責任。同時，鑒于能源領域往往涉及到大氣污染、氣候變化等問題，應建立健全專家輔助人制度，為專業性、科學不確定性較強的問題提供意見，幫助法官做出公正判斷。

其次，由于“棄風棄光”常常牽涉到地方政府權力尋租、地方保護主義等行政權濫用行為，僅僅依靠民事訴訟并不能解決地方政府對電力行業的不正當干預問題，此時便需要行政訴訟來發揮作用。有關部門可以在內蒙古、新疆、甘肅等“棄風棄光”現象比較嚴重的地區設立改革試點，將“重大風險”納入環境行政公益訴訟的受案范圍，通過行政法庭對電力監管機構的違法行為或不作為提出根本性的糾正或救濟，使得行政機關不得不接受司法監督與社會輿論監督，進而不斷加強內部自我監督，提高行政執法水平，為“棄風棄光”現象開辟一條高效的司法救濟新路徑。

此外，鑒于“棄風棄光”相關案件一般涉及金額巨大，事實關系復雜，科學性、專業性較強，對原告負擔訴訟成本、應對訴訟挑戰的能力提出了比較高的要求。故檢察院理應更積極地履行監督法律實行的職責，發現嚴重的浪費風電、光伏電的行為時主動發起檢察公益訴訟，或者在社會組織提起環境公益訴訟時支持起訴，讓浪費寶貴能源的行為及時得到遏制。

（四）律師積極參與，踐行守法用法

雖然對于“棄風棄光”這種成因復雜的難題，僅憑幾場訴訟也難以實現根治，但每一個拿起司法武器捍衛市場主體合法權益或者環境公共利益的舉動本身都值得我們重視。就如自然之友對甘肅、寧夏電力公司提起的公益訴訟，不論勝訴與否，它本身就體現了一種進步意義，引起了社會的強烈反響。

對于“棄風棄光”類糾紛，律師同仁們應當深入了解相關法律法規、積極參與案件調查和取證、注重與檢察院等機關的協同合作，通過代理民事訴訟或行政訴訟，及時糾正違法的民事行為或行政行為，在為權利受損主體提供法律救濟的同時，也能通過司法手段促進整個社會對可持續發展理念的認同。

除了訴訟外，律師也可以通過參與立法調研、座談、論證、聽證會等途徑，為可再生能源立法建言獻策，或是通過法律援助、義務普法等方式參與社會公益。長遠來看，這將有利于提升電力監管部門、電力行業以及社會公眾對保護生態、治理環境的重視程度，有利于盡早讓“雙碳”愿景成為現實，推動“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念更好地被社會所認同、踐行。

1.    參見中國能源報：《2015年我國電源發展年度分析及2106年展望》，載http://www.cpnn.com.cn/cpnn_zt/dsj/dlrsb/201605/t20160504_888601.html，最后訪問日期2022年1月25日。
2.  參見馮為為：《依法治能——破解可再生能源發展瓶頸》，載《節能與環保》2016年第11期，第38頁。
3.  參見甘肅礦區人民法院《公益訴訟公告（2019）甘95民初7號》，載甘肅礦區人民法院網，https://kuangqu.chinagscourt.gov.cn/Show/35830，最后訪問日期2024年11月8日。
4.  參見韓德培主編：《環境保護法教程》，法律出版社2018年7月第8版，第195頁。
5.  參見劉洋：《風電光伏95%的消納“紅線”要放開？》，載華夏能源網，https://www.hxny.com/nd-100950-0-8.html，最后訪問日期2024年11月10日。
6.  參見秦海巖：《棄風限電:風電產業不可承受之重——風電行業首例集體維權背后》，載《中華環境》2016年第5期，第48頁。
7.  參見龔向前：《可再生能源優先權的法律構造——基于“棄風限光”現象的分析》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2017年第17卷第1期，第29頁。
8.  例如，2009年德國聯邦最高法院做出里程碑式的判決，明確了《可再生能源優先法》規定的“優先并網”的義務不限于公共電網，也包括輸電網絡。
9.  例如，德國《能源產業法》既規定電網企業可限制容量超過一百千瓦的可再生能源發電并網，也明確了系統運營企業必須處理因可再生能源接入帶來的危險和擾動，以確保電網安全和可靠性的義務。
10.  參見陳薇：《氣候變化訴訟比較研究——基于兩起“棄風棄光”環境公益訴訟案展開的分析》，載《法律適用》2020年第8期，第83-84頁。
11.  參見魏瓊：《我國地方政府“棄風限電”的法律規制研究》，載《新疆社會科學》2017年第3期，第120頁。
12.  參見劉振亞：《電能替代（“兩個替代”）為實現碳達峰碳中和的重要途徑》，載國際能源網，https://power.in-en.com/html/power-2386049.shtml，最后訪問日期2022年1月26日。
13.  參見前引11，魏瓊文，第121頁。
14.  參見中國能源報：《為何會“棄風棄光”？根源在哪里？》，載能源新聞網，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1566995129098658&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期2022年1月27日。