【內容摘要】醫藥領域掀起了反腐風暴。7月28日,中央紀委國家監委召開動員會,部署紀檢監察機關配合開展全國醫藥領域腐敗問題集中整治。就在兩個月前,國家衛健委等10部門聯合召開會議,部署開展為期一年的全國醫藥領域腐敗問題集中整治工作。一場以行業為屬性的專項反腐浩浩蕩蕩地拉開帷幕。本文將從中央紀委、國家衛健委、國稅總局、市場監管局、公安部門、審計署六部門監管執法的立場切入,分別剖析各監管部門對醫藥反腐專項整治行為的評估角度和核查重點,結合典型案例分析,協助醫藥企業穩健合規經營。
【關鍵詞】醫藥反腐 中央紀委 國家衛健委 國稅總局 市場監管局 公安部門 審計署 法律依據 調查權限 評估重點
自今年年初,中央國家監委發表了《堅決打好反腐敗斗爭攻堅持久戰》的文章,打響了醫藥反腐的第一槍,在后續幾個月內,各個部門機構相繼響應,包括國家市場監督管理總局、國家衛健委、公安部、審計署、上交所、北交所和山東省紀委監委等先后對醫療反腐這一問題表明態度,各行各業對醫藥行業整頓的呼聲越來越高。
一、六大部門履行反腐職能的調查權限
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法律依據 |
調查權限 |
中央紀委 |
《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》 |
第四十條 審查調查組可以依照黨章黨規和監察法,經審批進行談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押(暫扣、封存)、勘驗檢查、鑒定,提請有關機關采取技術調查、通緝、限制出境等措施。 |
國家衛健委 |
《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》 |
第六十二條 國家建立健全藥品價格監測體系,開展成本價格調查,加強藥品價格監督檢查,依法查處價格壟斷、價格欺詐、不正當競爭等違法行為,維護藥品價格秩序。 國家加強藥品分類采購管理和指導。參加藥品采購投標的投標人不得以低于成本的報價競標,不得以欺詐、串通投標、濫用市場支配地位等方式競標。 |
市場監管局 |
《中華人民共和國反不正當競爭法》 |
第十三條 監督檢查部門調查涉嫌不正當競爭行為,可以采取下列措施: (一)進入涉嫌不正當競爭行為的經營場所進行檢查; (二)詢問被調查的經營者、利害關系人及其他有關單位、個人,要求其說明有關情況或者提供與被調查行為有關的其他資料; (三)查詢、復制與涉嫌不正當競爭行為有關的協議、賬簿、單據、文件、記錄、業務函電和其他資料; (四)查封、扣押與涉嫌不正當競爭行為有關的財物; (五)查詢涉嫌不正當競爭行為的經營者的銀行賬戶。 |
國稅總局 |
《中華人民共和國稅收征收管理法》 |
第三十八條 稅務機關有根據認為從事生產、經營的納稅人有逃避納稅義務行為的,可以在規定的納稅期之前,責令限期繳納應納稅款;在限期內發現納稅人有明顯的轉移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產或者應納稅的收入的跡象的,稅務機關可以責成納稅人提供納稅擔保。如果納稅人不能提供納稅擔保,經縣以上稅務局(分局)局長批準,稅務機關可以采取下列稅收保全措施: (一)書面通知納稅人開戶銀行或者其他金融機構凍結納稅人的金額相當于應納稅款的存款; (二)扣押、查封納稅人的價值相當于應納稅款的商品、貨物或者其他財產。 第五十四條 稅務機關有權進行下列稅務檢查: (一)檢查納稅人的賬簿、記賬憑證、報表和有關資料,檢查扣繳義務人代扣代繳、代收代繳稅款賬簿、記賬憑證和有關資料; (二)到納稅人的生產、經營場所和貨物存放地檢查納稅人應納稅的商品、貨物或者其他財產,檢查扣繳義務人與代扣代繳、代收代繳稅款有關的經營情況; (三)責成納稅人、扣繳義務人提供與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關的文件、證明材料和有關資料; (四)詢問納稅人、扣繳義務人與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關的問題和情況; (五)到車站、碼頭、機場、郵政企業及其分支機構檢查納稅人托運、郵寄應納稅商品、貨物或者其他財產的有關單據、憑證和有關資料; (六)經縣以上稅務局(分局)局長批準,憑全國統一格式的檢查存款賬戶許可證明,查詢從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人在銀行或者其他金融機構的存款賬戶。稅務機關在調查稅收違法案件時,經設區的市、自治州以上稅務局(分局)局長批準,可以查詢案件涉嫌人員的儲蓄存款。稅務機關查詢所獲得的資料,不得用于稅收以外的用途。
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公安機關 |
《中華人民共和國刑事訴訟法》 |
第六十六條 人民法院、人民檢察院和公安機關根據案件情況,對犯罪嫌疑人、被告人可以拘傳、取保候審或者監視居住。 第一百一十五條 公安機關對已經立案的刑事案件,應當進行偵查,收集、調取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據材料。對現行犯或者重大嫌疑分子可以依法先行拘留,對符合逮捕條件的犯罪嫌疑人,應當依法逮捕。 第一百三十七條 任何單位和個人,有義務按照人民檢察院和公安機關的要求,交出可以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的物證、書證、視聽資料等證據。 第一百四十一條第一款 在偵查活動中發現的可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件,應當查封、扣押;與案件無關的財物、文件,不得查封、扣押。 第一百四十四條第一款 人民檢察院、公安機關根據偵查犯罪的需要,可以依照規定查詢、凍結犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產。有關單位和個人應當配合。 第一百五十五條第一款 應當逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃,公安機關可以發布通緝令,采取有效措施,追捕歸案。 |
《中華人民共和國治安管理處罰法》 |
第七十八條??公安機關受理報案、控告、舉報、投案后,認為屬于違反治安管理行為的,應當立即進行調查;認為不屬于違反治安管理行為的,應當告知報案人、控告人、舉報人、投案人,并說明理由。 |
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審計部門 |
《中華人民共和國審計法》 |
第三十四條 審計機關有權要求被審計單位按照審計機關的規定提供財務、會計資料以及與財政收支、財務收支有關的業務、管理等資料,包括電子數據和有關文檔。被審計單位不得拒絕、拖延、謊報。 第三十七條 審計機關進行審計時,有權就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查,并取得有關證明材料。有關單位和個人應當支持、協助審計機關工作,如實向審計機關反映情況,提供有關證明材料。 審計機關經縣級以上人民政府審計機關負責人批準,有權查詢被審計單位在金融機構的賬戶。 審計機關有證據證明被審計單位違反國家規定將公款轉入其他單位、個人在金融機構賬戶的,經縣級以上人民政府審計機關主要負責人批準,有權查詢有關單位、個人在金融機構與審計事項相關的存款。 第三十八條 審計機關進行審計時,被審計單位不得轉移、隱匿、篡改、毀棄財務、會計資料以及與財政收支、財務收支有關的業務、管理等資料,不得轉移、隱匿、故意毀損所持有的違反國家規定取得的資產。 審計機關對被審計單位違反前款規定的行為,有權予以制止;必要時,經縣級以上人民政府審計機關負責人批準,有權封存有關資料和違反國家規定取得的資產;對其中在金融機構的有關存款需要予以凍結的,應當向人民法院提出申請。 第四十一條 審計機關履行審計監督職責,可以提請公安、財政、自然資源、生態環境、海關、稅務、市場監督管理等機關予以協助。有關機關應當依法予以配合。 |
在上述監管部門的檢查過程中,企業應當全力配合檢查機關采取的各項措施,不得拒絕配合,轉移、調換或銷毀證據,否則將面臨法律更嚴厲的懲處。具體如下圖所示:
法律依據 |
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《中華人民共和國治安管理處罰法》 |
第五十條 有下列行為之一的,處警告或者二百元以下罰款;情節嚴重的,處五日以上十日以下拘留,可以并處五百元以下罰款: (一)拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的; (二)阻礙國家機關工作人員依法執行職務的; 第六十條 有下列行為之一的,處五日以上十日以下拘留,并處二百元以上五百元以下罰款: (一)隱藏、轉移、變賣或者損毀行政執法機關依法扣押、查封、凍結的財物的; (二)偽造、隱匿、毀滅證據或者提供虛假證言、謊報案情,影響行政執法機關依法辦案的; |
《中華人民共和國稅收征收管理法》 |
第五十五條 稅務機關對從事生產、經營的納稅人以前納稅期的納稅情況依法進行稅務檢查時,發現納稅人有逃避納稅義務行為,并有明顯的轉移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產或者應納稅的收入的跡象的,可以按照本法規定的批準權限采取稅收保全措施或者強制執行措施。 |
《反壟斷法》 |
第六十條 有下列行為之一的,處五日以上十日以下拘留,并處二百元以上五百元以下罰款: (一)隱藏、轉移、變賣或者損毀行政執法機關依法扣押、查封、凍結的財物的; (二)偽造、隱匿、毀滅證據或者提供虛假證言、謊報案情,影響行政執法機關依法辦案的; |
《藥品管理法實施條例》 |
第七十三條 違反《藥品管理法》和本條例的規定,有下列行為之一的,由藥品監督管理部門在《藥品管理法》和本條例規定的處罰幅度內從重處罰:(六)拒絕、逃避監督檢查,或者偽造、銷毀、隱匿有關證據材料的,或者擅自動用查封、扣押物品的。 |
《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》 |
第七條 有下列情形之一的,可以依法從重行政處罰: (5)阻礙或者拒不配合行政執法人員依法執行職務或者對行政執法人員打擊報復的; (7)偽造、隱匿、毀滅證據的; |
二、六大部門履行反腐職能的處罰范圍及強制手段
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法律依據 |
處罰范圍及強制手段 |
中央紀委 |
《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》
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第三十一條 第二款 (一)黨員、干部有作風紀律方面的苗頭性、傾向性問題或者輕微違紀問題,或者有一般違紀問題但具備免予處分情形的,運用監督執紀第一種形態,按照規定進行談話提醒、批評教育、責令檢查等,或者予以誡勉。 (二)黨員、干部有一般違紀問題,或者違紀問題嚴重但具有主動交代等從輕減輕處分情形的,運用監督執紀第二種形態,按照規定給予警告、嚴重警告處分,或者建議單處、并處停職檢查、調整職務、責令辭職、免職等處理。 (三)黨員、干部有嚴重違紀問題,或者嚴重違紀并構成嚴重職務違法的,運用監督執紀第三種形態,按照規定給予撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍處分,同時建議給予降職或者依法給予撤職、開除公職、調整其享受的待遇等處理。 (四)黨員、干部嚴重違紀、涉嫌犯罪的,運用監督執紀第四種形態,按照規定給予開除黨籍處分,同時依法給予開除公職、調整或者取消其享受的待遇等處理,再移送司法機關依法追究刑事責任。 |
國家衛健委 |
《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》 |
第九十三條 縣級以上人民政府衛生健康主管部門、醫療保障主管部門應當建立醫療衛生機構、人員等信用記錄制度,納入全國信用信息共享平臺,按照國家規定實施聯合懲戒。 第一百零二條 違反本法規定,醫療衛生人員有下列行為之一的,由縣級以上人民政府衛生健康主管部門依照有關執業醫師、護士管理和醫療糾紛預防處理等法律、行政法規的規定給予行政處罰: (一)利用職務之便索要、非法收受財物或者牟取其他不正當利益; (二)泄露公民個人健康信息; (三)在開展醫學研究或提供醫療衛生服務過程中未按照規定履行告知義務或者違反醫學倫理規范。 前款規定的人員屬于政府舉辦的醫療衛生機構中的人員的,依法給予處分。 第一百零三條 違反本法規定,參加藥品采購投標的投標人以低于成本的報價競標,或者以欺詐、串通投標、濫用市場支配地位等方式競標的,由縣級以上人民政府醫療保障主管部門責令改正,沒收違法所得;中標的,中標無效,處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款,對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員處對單位罰款數額百分之五以上百分之十以下的罰款;情節嚴重的,取消其二年至五年內參加藥品采購投標的資格并予以公告。 第一百零四條 違反本法規定,以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取基本醫療保險待遇,或者基本醫療保險經辦機構以及醫療機構、藥品經營單位等以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取基本醫療保險基金支出的,由縣級以上人民政府醫療保障主管部門依照有關社會保險的法律、行政法規規定給予行政處罰。 |
《中華人民共和國醫師法》 |
第五十六條 違反本法規定,醫師在執業活動中有下列行為之一的,由縣級以上人民政府衛生健康主管部門責令改正,給予警告,沒收違法所得,并處一萬元以上三萬元以下的罰款;情節嚴重的,責令暫停六個月以上一年以下執業活動直至吊銷醫師執業證書: (五)利用職務之便,索要、非法收受財物或者牟取其他不正當利益,或者違反診療規范,對患者實施不必要的檢查、治療造成不良后果; 第六十二條 違反本法規定,衛生健康主管部門和其他有關部門工作人員或者醫療衛生機構工作人員弄虛作假、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,依法給予處分。 第六十三條 違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任;造成人身、財產損害的,依法承擔民事責任。 |
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《中華人民共和國行政處罰法》 |
第四條 公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的,依照本法由法律、法規、規章規定,并由行政機關依照本法規定的程序實施。 第九條 行政處罰的種類: (一)警告、通報批評; (二)罰款、沒收違法所得、沒收非法財物; (三)暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件; (四)限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業; (五)行政拘留; (六)法律、行政法規規定的其他行政處罰。 |
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《中華人民共和國行政強制法》
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第九條 行政強制措施的種類: (一)限制公民人身自由; (二)查封場所、設施或者財物; (三)扣押財物; (四)凍結存款、匯款; (五)其他行政強制措施。 |
市場監管局 |
《中華人民共和國反不正當競爭法》 |
第十九條 經營者違反本法第七條規定賄賂他人的,由監督檢查部門沒收違法所得,處十萬元以上三百萬元以下的罰款。情節嚴重的,吊銷營業執照。 第二十六條 經營者違反本法規定從事不正當競爭,受到行政處罰的,由監督檢查部門記入信用記錄,并依照有關法律、行政法規的規定予以公示。 |
《中華人民共和國行政處罰法》
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第四條 公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的,依照本法由法律、法規、規章規定,并由行政機關依照本法規定的程序實施。 第九條 行政處罰的種類: (一)警告、通報批評; (二)罰款、沒收違法所得、沒收非法財物; (三)暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件; (四)限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業; (五)行政拘留; (六)法律、行政法規規定的其他行政處罰。 |
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《中華人民共和國行政強制法》
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第九條 行政強制措施的種類: (一)限制公民人身自由; (二)查封場所、設施或者財物; (三)扣押財物; (四)凍結存款、匯款; (五)其他行政強制措施。 |
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國稅總局 |
《中華人民共和國稅收征收管理法》 |
第六十三條 納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證,或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入,或者經稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報,不繳或者少繳應納稅款的,是偷稅。對納稅人偷稅的,由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金,并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任。 扣繳義務人采取前款所列手段,不繳或者少繳已扣、已收稅款,由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金,并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任。 第六十四條 納稅人、扣繳義務人編造虛假計稅依據的,由稅務機關責令限期改正,并處五萬元以下的罰款。 納稅人不進行納稅申報,不繳或者少繳應納稅款的,由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金,并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。 第六十五條 納稅人欠繳應納稅款,采取轉移或者隱匿財產的手段,妨礙稅務機關追繳欠繳的稅款的,由稅務機關追繳欠繳的稅款、滯納金,并處欠繳稅款百分之五十以上五倍以下的罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任。 |
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《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》 |
第九十三條 為納稅人、扣繳義務人非法提供銀行賬戶、發票、證明或者其他方便,導致未繳、少繳稅款或者騙取國家出口退稅款的,稅務機關除沒收其違法所得外,可以處未繳、少繳或者騙取的稅款1倍以下的罰款。 |
公安機關 |
《中華人民共和國刑法》 |
刑法條文參見上文。 |
《中華人民共和國治安管理處罰法》 |
第十條??治安管理處罰的種類分為: (一)警告; (二)罰款; (三)行政拘留; (四)吊銷公安機關發放的許可證。 對違反治安管理的外國人,可以附加適用限期出境或者驅逐出境。 |
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審計部門 |
《中華人民共和國審計法》 |
第四十七條 被審計單位違反本法規定,拒絕、拖延提供與審計事項有關的資料的,或者提供的資料不真實、不完整的,或者拒絕、阻礙檢查、調查、核實有關情況的,由審計機關責令改正,可以通報批評,給予警告;拒不改正的,依法追究法律責任。 第四十八條 被審計單位違反本法規定,轉移、隱匿、篡改、毀棄財務、會計資料以及與財政收支、財務收支有關的業務、管理等資料,或者轉移、隱匿、故意毀損所持有的違反國家規定取得的資產,審計機關認為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應當給予處分的,應當向被審計單位提出處理建議,或者移送監察機關和有關主管機關、單位處理,有關機關、單位應當將處理結果書面告知審計機關;構成犯罪的,依法追究刑事責任。 第五十七條 審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守或者泄露、向他人非法提供所知悉的國家秘密、工作秘密、商業秘密、個人隱私和個人信息的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。 |
從上不難看出,反腐風暴的巨大威懾力是在于形成了一個完整的監管閉環,六大部門利用各自法律賦予的權限進行系統管理,通過一案雙查、行刑對接等方式實現違法數據的互融互通,對企業違法經營活動進行全方位、立體的監管,這才是本次反腐風暴與以往單個部門監管打擊的重要區別,也是值得企業注意的地方,醫藥企業如果缺乏對自己經營行為違法點的全面認知和事中風險預警,那么隨著數字稽查的加快推進,違法行為將無處遁形。
三、六大部門履行反腐職能的執法重點
(一)中央紀委在本次反腐中的執法重點
2023年7月28日,紀檢監察機關配合開展全國醫藥領域腐敗問題集中整治工作動員部署視頻會議在北京召開,要求深入開展醫藥行業全領域、全鏈條、全覆蓋的系統治理,緊盯領導干部和關鍵崗位人員,堅持受賄行賄一起查,集中力量查處一批醫藥領域腐敗案件。
2023年8月7日,中紀委官網發表《深度關注 | 精準懲治單位行賄》。文章強調,要準確區分單位行賄罪與個人行賄罪,重點關注單位行賄問題。在二者的區別判定上僅僅查明權錢交易的事實是不夠的,必須結合單位性質、組織管理機制、行賄資金來源、犯罪收益歸屬等進行綜合判斷。在醫療衛生領域醫藥行業單位行賄問題,醫藥代理人不再承擔個人責任。
紀委2月曾官方發布《嚴查醫療領域隱蔽利益輸送》一文,披露多個案例,表示高壓震懾下醫藥行業反腐中問題不斷變異升級,“定制式”招投標、“規避式”委托采購、“供股式”入股分紅、“福利式”研討培訓……利益輸送方式隱形變異,為賄賂行為披上“合法外衣”。
新型隱蔽利益輸送 |
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“定制式”招投標 |
利用醫學專業性強的壁壘,在醫藥用品、醫療儀器等招投標上,巧設“技術參數”“藥效參數”等特定條件,打著“科技”“藥效”幌子,加碼“定制”招投標篩選規則,變相達到與“指定”醫藥公司長期合作、雙向受益的目的。 |
“規避式”委托采購 |
通過私下“合計”、幕后操控,把采購“公權”變成第三方采購代理公司的私有經營行為,既能在管理上規避違規違紀風險,又能利用委托代理費、物品差價、資金周轉率等做文章。 |
“供股式”入股分紅 |
醫藥企業通過隱形“供”股、研討培訓變相補貼、禮品藥品無償或低價兌現等方式,促使雙方協商達成醫藥推銷“高價協議”,形成醫藥回扣利益鏈。 |
“福利式”研討培訓 |
醫藥公司為維系利益同盟關系,變相回饋“討好”醫療機構管理人員及醫療職工的“普惠式”“療休養式”“感情聯系式”福利。 |
此前7月,刑法修正案(十二)草案提請十四屆全國人大常委會第四次會議審議。草案加大對行賄犯罪懲治力度,增加懲治民營企業內部人員腐敗相關犯罪的條款。草案共修改補充刑法7條。在加大對行賄犯罪懲治力度方面,草案增加規定,對多次行賄、向多人行賄,國家工作人員行賄,在國家重要工作、重點工程、重大項目中行賄,在組織人事、執紀執法司法、生態環保、財政金融、安全生產、食品藥品、幫扶救災、養老社保、教育醫療等領域行賄,為實施違法犯罪活動而行賄,將違法所得用于行賄等六類情形從重處罰。對于危害一方政治生態的行賄人,建立全國行賄人信息庫,推動完善懲治行賄相關法律法規,強化對行賄人的聯合懲戒。同時,調整行賄罪的起刑點和刑罰檔次,與受賄罪相銜接。一些行賄人以單位名義行賄,規避處罰,導致案件處理不平衡,懲處力度不足。為此,草案將單位行賄罪刑罰由原來最高判處五年有期徒刑的一檔刑罰,修改為兩檔刑罰:“三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金”和“三年以上十年以下有期徒刑,并處罰金”。
由此可見,企業的刑事法律風險防范已成為企業合規合法經營刻不容緩的關注事項。誠信善意的經營者仍有可能因對法律法規的不了解而面臨潛在的刑事風險。企業應構建并不斷完善自身生產經營的合規體系,做到誠信合法經營,利己利他利社會。
(二)國家衛健委在本次反腐中的執法重點
2023年5月10日,國家衛生健康委聯合十三部門發布《關于印發2023年糾正醫藥購銷領域和醫療服務中不正之風工作要點的通知》(以下簡稱《2023糾風工作要點》),明確提出要重點整治醫藥領域突出腐敗問題。根據《2023糾風工作要點》,整治行業重點領域的不正之風問題,主要集中在行業管理、行業組織以及醫藥產品銷售采購這三個方面。
8月15日,國家衛健委發布《全國醫藥領域腐敗問題集中整治工作有關問答》,該文指出,此次集中整治的內容重點在六個方面:一是醫藥領域行政管理部門以權尋租;二是醫療衛生機構內“關鍵少數”和“關鍵崗位”,以及藥品、器械、耗材等方面的“帶金銷售”;三是接受醫藥領域行政部門管理指導的社會組織利用工作便利牟取利益;四是涉及醫保基金使用的有關問題;五是醫藥生產經營企業在購銷領域的不法行為;六是醫務人員違反《醫療機構工作人員廉潔從業九項準則》。
對上海而言,2023年8月7日上海市衛生健康委員會發布《關于印發上海2023年糾正醫藥購銷領域和醫療服務中不正之風工作要點的通知》,明確強化以下內容的重點監管,并協同相關管理部門。
(三)市場監管局在本次反腐中的執法重點
2023年4月18日,國家市場監管總局組織開展2023年反不正當競爭“守護”專項執法行動,明確提出將以規范民生領域營銷行為為重點,加強對新型商業營銷行為監管,嚴打醫藥購銷、餐飲旅游等重點行業商業賄賂違法行為。
8月1日,上海市市場監督管理局、上海市財政局聯合發布《上海市市場監管領域重大違法行為舉報獎勵實施辦法(試行)》。根據該實施辦法,舉報者可以獲得罰沒款1%-5%,最高100萬的舉報獎勵金:如果是違法主體內部人員舉報的,可以按照獎勵標準的2倍計算獎勵金額(上限為100萬元);同時,藥品、醫療器械等行業的違法行為屬于重點關注領域。辦法的發布意味著未來舉報率(包括企業內部舉報率)和執法率均可能會有進一步的上升。
8月8日,上海市藥品監督管理局、上海市市場監督管理局等五部門聯合印發了《上海市藥品行政執法與刑事司法銜接工作實施細則》(以下簡稱《細則》),自2023年9月1日起施行。該《細則》明確藥品領域行政執法與刑事司法部門間進一步加強協作配合的原則與舉措,發揮各自職能優勢,加大對藥品違法犯罪行為打擊力度。
此外,黑龍江、內蒙古、江西、山西等地市場監督管理局也結合自身職能任務,紛紛公開征集醫藥領域商業賄賂線索。征集內容不限于:醫藥生產經營企業假借科室宣講會咨詢費、推廣費等名義,向醫療機構工作人員給付利益、維護關系的行為;醫藥生產經營企業假借捐贈、科研合作、試驗推廣等形式捆綁銷售藥品、耗材實施商業賄賂的行為;醫藥生產經營企業在藥品、醫療設備采購,工程建設和科研經費等領域實施商業賄賂行為;醫藥企業在流通環節使用票據、虛構業務事項以及利用醫藥推廣公司空設、虛設活動等方式違規套取資金,將套取資金用于商業賄賂的違法違規行為;醫藥企業在醫藥用品銷售過程中采用以財物或者其他手段賄賂對方單位或者個人的行為。
市場監管局 |
征集時間 |
征集要點 |
黑龍江 |
2023年8月 —— 2024年6月 |
1.醫藥生產經營企業假借咨詢費、講課費、推廣費等各種名義或形式給予醫療機構或其內設科室、從業人員回扣行為; 2.醫藥生產經營企業假借學術會議、科研協作、學術支持、捐贈資助進行利益輸送。 |
內蒙古自治區 |
2023年8月 —— |
1.醫藥生產經營企業假借科室宣講會咨詢費、推廣費等名義,向醫療機構工作人員給付利益、維護關系的行為; 2.醫藥生產經營企業假借捐贈、科研合作、試驗推廣等形式捆綁銷售藥品、耗材實施商業賄賂的行為; 3.醫藥生產經營企業在藥品、醫療設備采購,工程建設和科研經費等領域實施商業賄賂行為; |
江西 |
2023年7月 —— 2024年6月 |
1.醫藥企業在流通環節使用票據、虛構業務事項以及利用醫藥推廣公司空設、虛設活動等方式違規套取資金,將套取資金用于商業賄賂的違法違規行為。 2.醫藥企業在生產環節套取資金,用于藥品耗材設備回扣、商業賄賂的違法違規行為。 3.醫藥企業借助贊助費、咨詢費、講課費、推廣費、科研合作、學術推廣等名義,在設備采購、工程建設、科研經費等領域進行利益輸送的違法違規行為。 |
山西 |
2023年8月 —— 2024 年6月 |
1.醫藥生產、經營企業或營銷人員在臨床診療過程中以“開單提成費”“處方費”“新藥推廣費”“臨床觀察費”等名義給付醫療機構或相關人員的現金和實物的行為; 2.醫藥生產、經營企業給醫療機構工作人員以“培訓會”“研討會”“考察”等名義提供境內、境外旅游等給付醫療機構或相關人員財物以外的其他利益的行為等。 |
(四)國家稅務總局在本次反腐中的執法重點
2023年1月,國家稅務總局、江西省稅務總局公布了其稅務稽查隨機抽查重點稽查對象名錄庫,其中大量的醫療器械、耗材、試劑等醫藥用品的生產商、中間商、零售商被列入其中。3月15日,國家衛健委藥物政策與基本藥物制度司發布的《短缺藥物保供穩價近期工作》中提到“稅務總局部署對部分涉稅風險較高的醫藥企業開展檢查。”5月26日,國家稅務總局舉行例行新聞發布會,表示醫藥屬于未來重點關注的虛開發票高發行業。
隨著金稅四期的全面鋪開,全電發票的推廣適用,稅務機關能夠更加緊密地控制企業的資金和信息,實現對非稅業務的全面監管,并建立與各部委、銀行、工商等機構的信息通道,實現企業信息的共享和核查。如果企業出現個稅與社保未?額繳納、庫存賬?不?致、虛開發票、企業所得稅申報異常、增值稅異常抵扣等事項則會被金稅四期列為重點稽查對象。
實踐中,已上市醫療企業的主要涉稅風險包括:虛列信息咨詢服務費、虛增業務推廣費涉嫌虛開、偷稅;會議費用列支不實、虛增銷售費用、替票列支涉嫌偷稅;財務報表信息披露不完整、不真實。
涉稅行為 |
稅務行政責任 |
刑事責任 |
其他聯動責任 |
1.虛開發票(專用發票和專用發票以外的其他發票) |
補繳企業所得稅、補繳增值稅(或者進項稅額轉出)、附加稅費、滯納金(日萬分之五,年化百分之十八點五)、罰款(最高50萬)。 |
虛開普通發票最高7年有期徒刑,虛開增值稅專用發票最高無期徒刑。 |
納稅信用評價降級,進而影響到領取發票、稅務監管被加強等;被實施聯合懲戒,比如禁止出境、高消費、從嚴控制生產許可證發放、取得土地、融資以及企業上市等。 |
2.虛開發票被認定為偷逃稅款 |
補繳企業所得稅、補繳增值稅(或者進項稅額轉出)、附加稅費、滯納金(日萬分之五,年化百分之十八點五)、罰款(偷逃稅款金額的0.5倍-5倍)。 |
最高七年有期徒刑。 |
對此,筆者提示,醫藥企業在購買或銷售醫藥產品時,應按照規定開具或收取有效的增值稅發票,并按時申報和繳納相應的稅款。同時,應妥善保存發票原件和相關憑證,以備稅務機關核查。醫藥企業還應注意防范虛開、假開、冒用等發票違法行為,避免給企業帶來不必要的稅務風險;醫藥企業在組織或參與旅游、培訓等活動時,應按照規定開具或收取有效的增值稅發票,并按照稅法規定對活動費用進行合理分攤和扣除。
同時,應注意區分旅游、培訓等活動與業務招待、公關費等費用的性質和范圍,避免將非業務性的費用計入成本或費用中,導致稅務機關調整納稅基礎;醫藥企業在舉辦或參與相關活動、學術會議時,應按照規定開具或收取有效的增值稅發票,并按照稅法規定對活動經費進行合理分攤和扣除。同時,應注意區分相關活動、學術會議與廣告宣傳、市場推廣等費用的性質和范圍,避免將非業務性的費用計入成本或費用中,導致稅務機關調整納稅基礎。
(五)公安部門在本次反腐中的執法重點
近日上海市藥品監督管理局、上海市市場監督管理局、上海市高級人民法院、上海市人民檢察院、上海市公安局等相關部門聯合印發了《上海市藥品行政執法與刑事司法銜接工作實施細則》(以下簡稱《實施細則》)。《實施細則》主要有以下三方面的特點:
一是關注藥品領域行刑銜接工作實際情況,及時解決銜接難題。結合藥監部門專業性強、公安機關刑事偵查手段多樣化等工作實際,《實施細則》明確細化了藥監部門和公安機關聯合辦案機制、檢察院提前介入機制,建立了本市行刑銜接聯絡員機制,確保在藥品領域涉嫌違法犯罪案件調查取證、抓捕審理、完善監管、通報案件辦理情況、涉案物品處置等環節全過程密切協作,發揮各自職能優勢,加大對藥品違法犯罪行為打擊力度。
二是關注藥品領域行刑銜接工作流程,完善配套文件指引。《實施細則》明確細化了藥監部門向公安機關移送案件、公安機關向藥監部門移送案件的條件以及移送材料要求,統一了案件移送標準。附件匯總了藥品領域涉嫌犯罪案件主要涉及罪名和刑事責任追訴標準以及行刑銜接常用文書,便于指引藥監部門和公安機關執法人員有效開展行刑銜接工作。
三是關注藥品領域行刑銜接的信息共享,充分發揮行刑失信聯合懲戒的效應。《實施細則》明確細化了行刑銜接案件的跟蹤反饋及列入嚴重違法失信名單機制。案件移送及協作辦案過程中,藥監部門、公安機關、檢察院、人民法院應當各自落實專人辦理,負責開展案件查辦工作,并及時對接、匯總藥品安全犯罪案件辦理信息。藥監部門對收到的人民法院生效法律文書,需要實施嚴重違法失信名單管理的,參照《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》的相關規定執行,構建“一處違法,處處受限”的信用懲戒格局。
1.行賄罪與單位行賄罪的法律規定及立案標準
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行賄罪 |
單位行賄罪 |
法律規定 |
刑法修正案(十二)草案:對犯行賄罪的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;因行賄謀取不正當利益,情節嚴重的,或者使國家利益遭受重大損失的,處三年以上十年以下有期徒刑,并處罰金;情節特別嚴重的,或者使國家利益遭受特別重大損失的,處十年以上有期徒刑或者無期徒刑,并處罰金或者沒收財產。 有下列情形之一的,依照前款的規定從重處罰:(一)多次行賄、向多人行賄的;(二)國家工作人員行賄的;(三)在國家重要工作、重點工程、重大項目中行賄的;(四)在組織人事、執紀執法司法、生態環保、財政金融、安全生產、食品藥品、幫扶救災、養老社保、教育醫療等領域行賄的;(五)為實施違法犯罪活動而行賄的;(六)將違法所得用于行賄的。 行賄人在被追訴前主動交待行賄行為的,可以從輕或者減輕處罰。其中,犯罪較輕的,對調查突破重大案件起關鍵作用的,或者有重大立功表現的,可以減輕或者免除處罰。 |
刑法修正案(十二)草案:單位為謀取不正當利益而行賄,或者違反國家規定,給予國家工作人員以回扣、手續費,情節嚴重的,對單位判處罰金,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;情節特別嚴重的,處三年以上十年以下有期徒刑,并處罰金。因行賄取得的違法所得歸個人所有的,依照本法第三百八十九條、第三百九十條的規定定罪處罰。 |
立案標準 |
兩高2016年《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》:行賄罪一般情形3萬元以上應予立案。具有下列特殊情形之一的,特殊情形1萬元以上,應予立案:(1)向三人以上行賄的;(2)將違法所得用于行賄的;(3)通過行賄謀取職務提拔、調整的;(4)向負有食品、藥品、安全生產、環境保護等監督管理職責的國家工作人員行賄,實施非法活動的;(5)向司法工作人員行賄,影響司法公正的;(6)造成經濟損失數額在五十萬元以上不滿一百萬元的。 2022年頒布的《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(二)》規定:為謀取不正當利益,給予公司、企業或者其他單位的工作人員以財物,個人行賄數額在三萬元以上的,單位行賄數額在二十萬元以上的,應予立案追訴。 |
根據1999年9月16日《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》規定,單位行賄罪一般情形下20萬元以上應予立案;具有下列特殊情形之一的,10萬元以上,應予立案:(1) 為謀取非法利益而行賄的;(2) 向三人以上行賄的;(3) 向黨政領導、司法工作人員、行政執法人員行賄的;(4) 致使國家或者社會利益遭受重大損失的。 |
2.對非國家工作人員行賄罪與對單位行賄罪的法律規定及立案標準
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對非國家工作人員行賄罪 |
對單位行賄罪 |
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法律規定 |
根據《刑法》第一百六十四條的規定:為謀取不正當利益,給予公司、企業或者其他單位的工作人員以財物,數額較大的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;數額巨大的,處三年以上十年以下有期徒刑,并處罰金。 單位犯前兩款罪的,對單位判處罰金,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依照第一款的規定處罰。 |
刑法修正案(十二)草案:為謀取不正當利益,給予國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體以財物的,或者在經濟往來中,違反國家規定,給予各種名義的回扣、手續費的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;情節嚴重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金。 |
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立案標準 |
根據2022年頒布的《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(二)》的規定:為謀取不正當利益,給予公司、企業或者其他單位的工作人員以財物,個人行賄數額在三萬元以上的,單位行賄數額在二十萬元以上的,應予立案追訴。 |
根據1999年9月16日《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》對單位行賄罪涉嫌下列情形之一的,應予立案:1、個人行賄數額在10萬元以上、單位行賄數額在20萬元以上的;2、個人行賄數額不滿10萬元、單位行賄數額在10萬元以上不滿20萬元,但具有下列情形之一的:(1)為謀取非法利益而行賄的;(2)向3個以上單位行賄的;(3)向黨政機關、司法機關、行政執法機關行賄的;(4)致使國家或者社會利益遭受重大損失的。 |
(六)審計部門在本次反腐中的調查重點
根據《2023糾風工作要點》,審計署主要負責加強對醫藥企業生產、銷售和醫保定點醫藥機構采購的審計監督,按程序移送行風問題線索,承擔糾風部際工作機制交辦的其他事項。
8月8日,經濟觀察網獲得的一份《中華人民共和國審計署專項審計調查報告(征求意見稿)》顯示,廣東省3家藥品生產企業套取資金40.77億元用于公關等用途,推高藥品出廠價格。此外,該審計調查結果還指出,多家藥品耗材經銷企業增加中間銷售環節,提高藥械價格,醫務人員長期接受醫藥企業輸送利益,醫療機構違規采購或使用醫療器械等。
其中,廣東某公司以“技術服務費”等名義向966家商務推廣公司付款23.9億元,用于合作醫院藥房建設費用和用工成本。廣州Y公司通過批量注冊會議服務公司套取資金16.75億元,指派第三方公司以“集群注冊”方式在同一地址注冊成立了962家會議服務公司,第三方公司按廣州Y公司要求將資金進一步分解后,轉入特定人員賬戶用于支付各區域醫院公關費用。L集團則通過其員工開設咨詢公司套取資金1240.01萬元,資金到賬后被轉入相關員工個人賬戶用于藥品公關。
除了藥品生產企業,審計調查組還發現,藥品耗材經銷企業增加中間銷售環節,推高藥械流通價格。涉及的企業有K藥業有限公司、G器械(東莞)有限公司等,涉及的產品有除濕止痛膠囊等藥品、脊柱內固定器等高值醫用耗材。
值得注意的是,也有公立醫院增加采購中間環節向下屬企業讓利。如2020年至2023年5月,Z醫院指定工會下屬企業G醫療服務公司為其供應醫用耗材1.04億元,G醫療服務公司獲利748.82萬元,耗材平均加價率6.6%。
審計調查發現,醫療機構違規采購或使用醫療器械,潛藏生命健康及資金安全隱患。南方醫科大學N醫院等3家醫療機構存在事先內定中標人、高價采購大型醫用設備等問題,涉及資金7308.28萬元(其中設備加價3020.9萬元)。
此外,審計調查顯示,2018年至2023年5月,廣東省共有491家醫療機構委托G招標股份有限公司開展了10000多個大型醫療設備或耗材采購等項目的招投標工作,項目金額合計223.86億元。其中,近9000個項目僅有3家企業參與投標。
在違規使用醫療器械方面,Z人民醫院等2家醫療機構重復使用一次性超聲刀頭2409個,涉及1.51萬人次,涉及醫保基金773.06萬元。N口腔醫院則將手術中使用的“超聲骨刀”套用“超聲刀加收”收費項目,違規收取診療費用6720.31萬元,套取醫保基金570.11萬元。
審計調查還發現,G醫學會收受329家醫藥企業贊助費5205.62萬元,用于指定醫生為企業產品宣傳。G醫學會弄虛作假向醫學專家違規發放講課費、籌備費16.96萬元。
基于此種種亂象,審計機關此次通力加強對醫藥企業生產銷售、醫保定點醫藥機構采購的全面審計,通過對企業銷售費用的構成、資金整體流向進行審計調查,力求獲得更全面信息的資金流轉信息,發現更隱蔽更直接的線索。
四、六大部門執法綜合比較及合規建議
本輪醫藥反腐基本由紀檢監察機關開展,多部門聯動,多措施并舉。上至中央,下至地方,各級監督管理機關在全面深入打擊醫藥腐敗的同時各有側重,注重發揮本部門職能優勢,力求通過全領域、全鏈條、全覆蓋的系統治理切實打擊醫療衛生行業的腐敗問題。
(一)從違法案件來源的角度,看后續執法趨勢
從已經公布的大量案件來看,六大部門通過法律賦予的相關權限開展了有針對性的執法活動或者調查活動,而且各有側重和重點,從案件來源來看,基于各類投訴舉報等是重要的案件來源,因此,企業合規的內部治理顯得尤為重要。
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核查重點 |
案件來源 |
紀委機關 |
受賄、行賄、單位行賄、隱蔽利益輸送等 |
自行調查、信訪舉報等 |
衛生健康 委員會 |
以權尋租、帶金銷售;以權謀私、醫保基金使用;購銷違法行為 |
自行調查、投訴舉報等 |
市場監管 |
商業賄賂、藥品違法 |
專項檢查、信訪舉報等 |
稅務機關 |
虛開發票、偷逃稅款 |
數據稽查、投訴舉報等 |
公安機關 |
涉稅違法行為;行賄受賄犯罪 |
投訴舉報、情報交換等 |
審計機關 |
對醫藥企業生產、銷售和醫保定點醫藥機構采購的審計監督;行風問題線索 |
現場檢查、專項審計等
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從違法案件線索來源的角度來看,基于日常檢查、專項檢查、舉報、受害人申訴、投訴、控告以及上級機關交辦和有關部門移交等五大角度,以前的案件來源很多來自于內部舉報,但是隨著“數字中國”進程的加快,不難發現基于數據稽查以及監管數據排摸發現違法線索的數量也在大量增加,尤其基于稅務部門的金稅系統的違法發票線索排摸,為處理醫藥反腐案件提供了精準以及完整的違法線索,這是一個重要的趨勢。
(二)從違法案件聚焦的角度,看后續合規重點
銷售費用是各方關注的合規重點,基于銷售費用將會引發更多的并聯效應,而進項發票將是企業合規的立足點和博弈點。在醫藥反腐大背景下,部分醫藥企業出現了銷售費用率奇高的情況。A股醫藥公司2022年的銷售費用超過3000億元,較2021年的銷售費用總額3250.91億元繼續增長。460家公司去年銷售費用近3400億元,巨額學術推廣費暗藏貓膩。高昂的銷售費用,始終是醫藥行業的隱痛。上交所在《上交所發行上市審核動態》中指出,醫療企業銷售費用占營業收入比例往往較高,銷售推廣活動的真實性、合規性頗受市場關注,銷售推廣費往往存在名目復雜、類別多樣、可能用于隱性支出等問題,一直是審核關注的重點。
提高社會合規的自覺遵從度,是現代社會治理的重要目標。以執法的邏輯去倒推合規的路徑,為企業自覺合規提供信息對稱的途徑,或許是個合規新方向。
在醫藥反腐過程中,企業要做好合規經營,這是底線。從上述側重路線圖不難看出,強化企業進項發票的系統合規管理非常必要。做好系統合規,事中有效管控經營數據的合規風險是一個新的命題,然而在當前企業經營過程中,業務不懂財務,財務不懂合規,合規不懂數據,這個狀態直接制約了企業合規的內部進程,尤其是隨著金稅四期的快速到來,企業必須改變經營戰略和經營模式,切不能采取鴕鳥戰術。
從當前公布的大量違法案件來看,監管部門尤其是是稅務部門通過無痕無感的數據稽查方式,讓企業違法行為無處遁形,唯一區別的是發現時間早晚。對醫藥企業而言,當前更加迫切的合規需求就是對歷史經營風險進行綜合評估,規范必須規范的,調整應該調整的。充分利用處罰大數據來勾勒行政處罰的常見模式,實現合規風險可識別,密切關注企業高頻行政違法風險點,整合進項發票業務流,實現經營風險可把控。構建具有前瞻性和實操性的合規體系和合規數字能力,實現與監管同頻,才能實現健康穩定長期發展。