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當前，由于在法律、行政法規層面對征收集體土地上房屋的補償未作出具體的規范，因而，征收集體土地上房屋的補償主要依據各省、市地方性規定予以實施，如《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》、《徐州市征收集體土地房屋補償辦法》、《合肥市被征收集體土地上房屋補償安置辦法》等。對于征收國有土地上房屋，國務院發布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，對國有土地上房屋的征收與補償作了明確具體的規定，是為全國實施國有土地上房屋征收與補償的統一的法律依據。基于適用不同的法律依據以及集體土地與國有土地在法律屬性上的不同，因而征收集體土地上房屋的補償標準與征收國有土地上房屋的補償標準存在差異。
實務中，集體土地上房屋的被征收人依據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》（法釋〔2011〕20號；2011年9月5日起實施；以下簡稱《若干問題的規定》）第十二條第二款之規定主張按征收國有土地上房屋的補償標準給予補償的案例也不鮮見。那么，集體土地上房屋的被征收人的前述主張應否支持？本文試作探討。
一、相關規定
1、《土地管理法》第四十八條第二款規定：征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。該條第四款規定：征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區、直轄市制定。對其中的農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。從前述規定來看，《土地管理法》對于征收集體土地上的農村村民住宅，是按征收集體土地上房屋的補償標準進行補償安置的，此為征收集體土地上房屋的補償標準的原則性規定。
2、《最高人民法院行政審判庭關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（法[2005]行他字第5號；以下簡稱《答復》）規定：行政機關征用農村集體土地之后，被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權，房屋所在地已被納入城市規劃區的，應當參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關規定，對房屋所有權人予以補償安置。從前述規定來看，農村集體土地被征用后，房屋所在地已被納入城市規劃區的，應當按照城市國有土地上房屋的拆遷標準對被征收人給予補償安置。不過，最高人民法院于2013年4月8日實施的《關于廢止1997年7月1日至2011年12月31日期間發布的部分司法解釋和司法解釋性質文件(第十批)的決定》（法釋[2013]7號）廢止了《答復》。
3、《若干問題的規定》第十二條第二款規定：征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。從前述規定來看，《若干問題的規定》基本沿襲了《答復》的規定，即具備（1）在征收土地時未就集體土地上房屋進行安置補償以及（2）在對房屋進行安置補償時房屋已納入城市規劃區兩個條件的，被征收人請求按國有土地上房屋征收補償標準給予補償的，人民法院應予支持。
4、從省、自治區、直轄市等地方人民政府制定的規章等地方性規定來看，對于征收集體土地上的農村村民住宅，一般也是按征收集體土地上房屋的補償標準來規定執行的，如《暫行規定》）等。《暫行規定》第二十八條（已征未拆地塊的征地房屋補償方案）規定：本規定施行前已辦理征收集體土地手續，并已完成土地、青苗、集體資產補償和被征地人員社會保障手續，尚未實施房屋補償，本規定施行后實施房屋補償的，區（縣）征地事務機構應當編制征地房屋補償方案，由區（縣）土地管理部門進行公告，并按照第十條第三款的規定聽取意見；征地房屋補償方案由區（縣）土地管理部門報區（縣）人民政府批準后實施。從前述規定來看，對于征地時未實施房屋補償，在其后實施房屋補償時并未區分房屋是否納入城市規劃區，仍然是按照集體土地上房屋征收補償標準實施補償。
從上述規定來看，司法解釋與上海市地方政府規章就已征未拆地塊在補償時集體土地已納入城市規劃區的情形是否可適用國有土地上房屋征收補償標準給予被征收人補償安置之規定并不一致，實務中如何處理，亦成問題。
二、司法意見
就上述已征未拆地塊在補償時集體土地納入城市規劃區的情形是否可適用國有土地上房屋征收補償標準給予被征收人補償安置問題，司法實務中，相關案件的司法審判意見存在差異。經檢索相關判例，就前述問題大致有以下幾類司法意見：
1、適用國有土地上房屋征收補償標準給予被征收人補償。
在路某訴山東省某市某區人民政府行政賠償賠再審一案中，再審申請人路某就其被征收房屋持有集體土地使用權證，但涉案房屋強拆時，涉案房屋坐落在已被征收的國有土地上，且所在區域已經納入城市規劃區，一、二審判決均判決按國有土地上房屋征收補償標準給予陸某賠償。最高人民法院再審認為“根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款的規定，征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。本案中，路喜成雖然持有集體土地使用權證，但涉案房屋強拆時，涉案房屋坐落在已被征收的國有土地上，且所在區域已經納入城市規劃區，原審法院依據國有土地上房屋征收補償標準對路喜成訴求予以判決行政賠償，并無不當”。可見，最高人民法院系依據《若干問題的規定》并支持按國有土地上房屋征收補償標準給予路某賠償的一、二審審判意見。
2、根據實際情況，仍適用集體土地上房屋征收補償標準給予被征收人補償。
在四川省某市某區某工廠（以下簡稱某工廠）訴四川省某市某區國土資源局（以下簡稱某區國土資源局）、某市國土資源局房屋征收補償一案中， 某工廠主張，四川省人民政府2006年12月14日作出批復，將某工廠所在土地征收為國家所有，某區國土資源局2016年9月8日才作出征地拆遷補償告知，補償時間距離征地時間長達10年，根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款的規定，某區國土資源局應當參照國有土地上房屋征收補償標準對某工廠地上房屋及附屬設施進行補償。一審法院認為“四川省人民政府批復同意將某工廠所在土地征收為國家所有，某市人民政府遂于2008年11月18日批復同意征收土地補償安置方案，之后，某區國土資源局一直與琉璃竹木廠就征地補償進行協商，但未達成一致意見，某區國土資源局對琉璃竹木廠進行征地拆遷補償，不屬于未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償的情形，不適用《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款的規定。某工廠要求某區國土資源局參照國有土地上房屋征收補償標準對某工廠地上房屋及附屬設施進行補償，于法無據，本院不予支持。”二審法院亦認可一審前述審判意見。
在殷某訴山東省某市人民政府房屋征收補償爭議一案中，一審法院認為“本案中,原告宅基地上的房屋所在土地征收前為集體土地,補償時應適用集體土地征收相關法律法規,其地上附著物的補償標準,應按照濟南市人民政府制定的標準執行,不應適用《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定。至于原告提出的應適用 《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款‘征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償,補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區,土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的,人民法院一般應予支持,但應當扣除已經取得的土地補償費’…的主張,山東省人民政府征收土地的批復下達后,被告某市人民政府即作出征地公告并公布了相關的征收補償標準,涉案土地處在征收補償階段,不存在征收農村集體土地未補償的情況,原告所引用的上述規定在本案中不適用。綜上,原告要求被告依照《國有土地上房屋征收與補償條例》對其進行補償,沒有事實和法律依據,不予支持。” 二審法院亦認可一審前述審判意見。
從上述兩案法院的審判意見來看，對于政府機關作出征收集體土地決定至實施集體土地上房屋征收補償雖然時間跨度較長，但因一直處于房屋征收補償的協商階段，故不適用《若干問題的規定》即不適用按國有土地上房屋征收補償標準給予被征收人賠償或補償。
3、適用地方性的規定對被征收人實施補償安置。
在李某訴上海市某區規劃和自然資源局責令交地決定一案中，上海市人民政府于2010年9月作出征地批文，上海市某區人民政府于2012年11月批準了征地房屋補償方案。經多次協商，李某與某區征地事務機構未能達成有效的補償協議，后經某區征地事務機構多次催告，李某表示不愿簽訂補償協議。上海市某區規劃和自然資源局遂依法作出責令交地決定書，責令李某交出土地并使用征地房屋補償方案規定的集體土地上房屋征收補償標準對李某進行補償安置。李某不服，向法院起訴并主張適用《若干問題的規定》第十二條第二款按國有土地上房屋征收補償標準給予補償安置。一審法院經審理認為“涉案房屋所在土地原屬集體土地，2010年已納入征地范圍，但未實施房屋補償，屬于《暫行規定》第二十八條規定的集體土地已征但房屋未拆、未補的情形，由區（縣）征地事務機構編制征地房屋補償方案，聽取相關權利人意見后由區（縣）土地管管理部門報區（縣）人民政府批準后實施，故被告按照集體土地房屋（征收補償標準）進行補償，并無不當。”二審法院亦認可一審法院前述審判意見。可見，在本案中一、二審法院均認為依法制定的征地房屋補償方案規定按集體土地上房屋征收補償標準對被征收人進行補償安置以及某區規劃和自然資源部門依據《暫行規定》第二十八條之規定按集體土地上房屋征收補償標準對李某進行補償安置合法。
三、我們的觀點
結合相關法律法規之規定、相關判例以及實務中的實際情況，就已征未拆的集體土地上房屋在補償時集體土地已劃入城市規劃區的情形能否適用國有土地上房屋征收補償標準對被征收人進行補償安置之問題，我們認為，從法的位階效力上來看，《若干問題的規定》作為司法解釋，相較于地方性規定而言效力更高，故原則上應適用《若干問題的規定》第十二條第二款之規定，但不能不考慮實際情況而機械地適用前述規定，還應考量以下因素來綜合認定是否適用國有土地上房屋的補償標準對被征收人進行補償安置。
1、結合征地房屋補償方案的合法性依法認定
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。
《暫行規定》第十條第二款規定，征地公告后，區（縣）征地事務機構應當根據調查結果擬訂征地房屋補償方案，并納入征地補償安置方案，由區（縣）土地管理部門進行公告，公告期不少于30日；征地房屋補償方案應當包括以下內容：（一）房屋的補償方式；（二）補償金額的計算方法；（三）安置房屋坐落、單價；（四）土地使用權基價；（五）價格補貼；（六）簽約期限；（七）其他事項。該條第三款規定，區（縣）土地管理部門應當就征地房屋補償方案聽取相關權利人意見；相關權利人申請聽證的，應當在征地房屋補償方案公告后５個工作日內提出書面申請；符合條件的，區（縣）土地管理部門應當按照規定組織聽證；區（縣）征地事務機構應當根據征求意見和聽證會情況，修改征地房屋補償方案。
從上述行政法規和地方政府規章來看，征地房屋補償方案應納入征地補償、安置方案，征地補償、安置方案應依法制定并實施。對于依法制定的征地房屋補償方案規定按集體土地上房屋征收補償標準對被征收人給予補償安置，在其后的補償實施工作中應執行征地房屋補償方案。對于部分或個別被征收人因達成不成補償協議而主張按國有土地上房屋征收補償標準給予補償的請求，根據《土地管理法》第四十八條規定的公平補償原則，應不予支持，以維護整個征收地塊全體被征收人獲得征收補償的公平、統一。
2、結合征收土地時集體土地上房屋未得以實際補償的原因認定
在實際的征收工作中，導致在征收土地時集體土地上房屋未得以補償的原因可能是多方面的。既有可能是征收部門的問題，如征收部門怠于履行實施征收補償的職責導致遷延日久甚至是若干年而未就被征收房屋對被征收人給予補償等，也有可能是被征收人的問題，如被征收人提出了超過法定補償標準的要求而導致未能簽訂補償協議等，還有補償雙方因客觀的事實爭議而無法協商簽訂補償協議等，如對被征收房屋面積的爭議等。因此，在實際補償工作中，對于部分或個別被征收人因達成不成補償協議而提出的要求按國有土地上房屋征收補償標準給予補償的請求，宜結合征收土地時集體土地上房屋未得以實際補償的原因區分認定：對于因征收部門的問題導致征收土地時集體土地上房屋未得以實際補償的情形，對于被征收人的前述請求，可依據《若干問題的規定》第十二條第二款之規定予以支持，否則被征收人因長期未獲實際補償的利益損害不能填補；對于因被征收人的問題而不能達成補償協議的，對被征收人的前述請求應不予支持，否則將可能損及整個征收地塊的全體被征收人獲得補償的公平性，同時對該被征收人構成不當得利，易誘發被征收人的道德風險；另外，對于補償雙方處于正常的協商階段而未簽訂補償協議的情形，一般也不能適用《若干問題的規定》第十二條第二款之規定，概因此種情形難謂“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償”。
3、按照有利于被征收人的原則，結合補償與安置的標準依法認定
從《若干問題的規定》第十二條第二款規定的內容來看，該條款體現了在考量被征收人補償利益時應在遵循法律規定的前提下遵循有利于被征收人的原則。我們認為，在滿足適用《若干問題的規定》第十二條第二款規定之條件下，亦不能一概適用前述規定按國有土地上房屋征收補償標準給予被征收人補償。因為在實務中，相同地段的房屋，如現在的城中村，國有土地上的房屋的評估價值往往顯高于集體土地上房屋的評估價值，單從評估價值來看，似乎適用國有土地上房屋征收補償標準更為有利于被征收人，但結合安置的情況特別是安置房屋的情況來看，實務中被征收人按集體土地上房屋補償標準并獲得安置房屋的補償利益優于按國有土地上房屋補償標準并獲得安置房屋的補償利益的情形亦不鮮見，故對于部分或個別被征收人因達成不成補償協議而提出的要求按國有土地上房屋征收補償標準給予補償的請求，應同時結合補償與安置的標準來綜合認定是否支持。另外，實務中，根據依法制定實施的補償方案，在集體土地上房屋補償標準并獲得安置房屋的補償利益優于按國有土地上房屋補償標準并獲得安置房屋的補償利益情況下，亦有被征收人因僅意在撤銷征收部門作出的責令交地決定書、以此方式施壓征收部門以達其超出法定補償標準之請求的目的而提出前述請求，應結合有利于被征收人補償利益的原則對其請求不予支持。
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