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村委會選舉中亟待解決的法律問題
來源：中國律師網 日期：2011-09-29 閱讀：5,456次
《中華人民共和國村民委員會組織法》于2010年10月28日，由十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂并頒布實施。修訂后的村民委員會組織法，從多個方面完善了村民委員會的民主議事制度，擴大了村民代表會議的職權，完善了村民委員會的民主管理和民主監督制度，解決了村民委員會的以往存在的一些問題。但是，由于村民委員會選舉方面存在的有關問題仍然沒有在國家法律層面徹底解決，因而在基層村委會換屆選舉中仍然不斷出現各種形形色色的“怪題”、“難題”，嚴重影響了村民委員會的換屆選舉工作。這些問題主要有： 一、鄉、村關系問題 村委會組織法賦予村民自主選舉的權利，同時也賦予鄉、鎮政府的監督權力，而且把鄉、鎮政府和村委會的關系限定為“指導關系”。這種制度安排背后默認的理論邏輯是，村和鄉鎮都是獨立的利益主體，但在實際中，卻存在各種復雜關系：一種情形是村委會主任的候選人和鄉鎮政府的監督人員可能存在千絲萬縷的關系，往往這兩者間存在某種共同利益，那么選舉的過程很容易出現二者串通違法的行為；第二種情形是，村委會認為鄉、鎮政府與其僅為“指導關系”而非“領導關系”，因此不愿聽從鄉、鎮政府的各種工作安排包括選舉指導；第三種情形則是，鄉、鎮政府想方設法領導或者主導村委會換屆選舉，盡可能安排自己喜歡的人或者“聽話”的人當選，因而不愿接受“指導關系”、“村民自治”的理念。由于以上情形的存在，換屆選舉工作總是不順利。 二、村民委員會成員候選人的資格條件與選舉權和被選舉權的統一問題 對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，是否違反村委會組織法和憲法？ 一種意見認為違反村委會組織法和憲法。對村委會成員候選人規定高于村委會一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，也就意味著規定在村委會的選舉中，具有選舉權的村民不一定具有被選舉權，選民資格與候選人資格相互分離，選舉權與被選舉權相互分離。這與村委會組織法第12條的規定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”和憲法第34條的規定：“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”是直接沖突的，與村委會組織法和憲法規定的選舉權與被選舉權相統一的原則和選舉權與被選舉權普遍性的原則是相悖的。憲法第34條規定的選舉權與被選舉權相統一的原則和選舉權與被選舉權普遍性的原則，既適用于我國縣鄉人大的直接選舉，也適用于我國城市和農村基層群眾性自治組織的直接選舉。 第二種意見認為違反村委會組織法但不違反憲法。我國憲法所明確規定的選舉權與被選舉權相統一的原則和選舉權與被選舉權普遍性的原則的適用范圍是有限的，并不包括除縣鄉人大代表選舉以外的其他選舉。憲法第34條規定所說的選舉權和被選舉權均是針對縣鄉人大代表直接選舉而言的，均有特定的涵義：“‘選舉權’是指公民有權按照自己的意愿，依照法律規定的程序選舉縣鄉兩級人民代表大會代表的權利”：“‘被選舉權’是指公民依法享有被選舉為縣鄉兩級人民代表大會代表的權利”。 在此意義上，從憲法第34條的規定，并不能得出我國年滿18周歲、未被依照法律剝奪政治權利的公民，均享有縣級以上（不包括縣級）人大代表及由各級人大選舉產生的國家公職人員的選舉權和被選舉權的結論，也不能直接得出我國年滿18周歲、未被依照法律剝奪政治權利的村民，在村委會選舉中都享有被選舉權的結論。盡管對村委會成員候選人規定高于村委會選舉一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，有可能是與村委會組織法第13條的規定相抵觸的，因為村委會組織法第13條的確規定了選舉權與被選舉權相統一的原則和選舉權與被選舉權普遍性的原則，然而違反了村委會組織法第13條并不等于就違反了憲法第34條，因為違反了法律的規定與違反了憲法的規定是有區別的，不應在違反法律規定與違反憲法規定之間直接劃等號。雖然法律規定在很多情況甚至一般情況下是憲法規定的具體化，但法律規定與憲法規定之間并不一定也不可能一直存在著一一對應的關系。即便村委會組織法第13條直接源自憲法第34條，甚至是憲法第34條的翻版，但村委會組織法第13條與憲法第34條畢竟規定的是不同種類的選舉，前者規定的是村委會選舉，后者規定的是縣鄉兩級人大代表的選舉。村委會組織法第13條所說的“選舉權，是指本村村民有直接參加選舉村民委員會成員的權利；被選舉權，是指本村村民在選舉活動中，有可以被提名為村民委員會成員候選人的權利”。這與憲法第34條所說的選舉權和被選舉權顯然是有區別的。因此，如果要對村委會成員候選人規定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規定村委會成員候選人的限制性資格條件，不必修憲，但有必要修改村委會組織法。 第三種意見是認為既不違反憲法也不違反村委會組織法。村委會組織法既有第13條的規定，也有第15條的規定：“村民提名候選人，應當從全體村民利益出發，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。”這一條實際上間接、隱含地規定了村委會成員候選人的資格條件。選舉權利與候選人條件是兩個不同的概念。選舉權利是公民的基本政治權利，具有廣泛性。而候選人條件具有先進性，這一概念比選舉權利的范圍要窄得多，享有選舉權利的人不一定都符合候選人條件。 可見，對該問題的理解是大相徑庭，這勢必會影響村民委員會的換屆選舉工作。 三、相關法律規定模糊的問題 正是由于相關法律的規定比較模糊，少數候選人和村民總想從法律條文中尋找有利于自己的規定并借此抵觸縣、鄉政府或者選舉委員會的決定。比如，村委會組織法規定：“村民選舉委員會由主任和委員組成，由村民會議、村民代表會議或者村民小組會議推選產生。”少數人就會選擇對自己有利的村民小組會議，因為小組會議人數少、好控制、好籠絡。再比如，村委會選組織法關于提出罷免村委會成員的人數規定為“本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名”，關于調查處理以暴力、威脅、賄賂等不正當手段破壞選舉的機關，村委會組織法規定為“鄉級或者縣級人民政府”，由于多處出現“或者”一詞，少數人就借此大做文章，借法律中的這些選擇性的規定，故意反對縣、鄉政府或者選舉委員會的決定，影響甚至破壞正常選舉。 四、賄選問題 村民委員會組織法規定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。”但是村民委員會組織法沒有對“賄選”做出法律界定。全國人大常委會、國務院、民政部印發的《(村民委員會組織法)條文釋義》對賄選解釋為：“以獲取選票為目的，用財物或者其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉或者在選舉中舞弊，并對選舉結果產生影響的行為。”這個解釋在實踐中可操作性不強，法律層次較低，缺乏權威性。難以涵蓋、規范和約束各種競選行為，導致大量的競選行為游離于合法與非法的邊緣。在經濟比較發達地區以及城中村，選舉受各種干擾較多，競爭也更為激烈。在這些地方賄選或不正當競選案頻率比較高而集中。在一些地方，“小恩小惠”已經失去了吸引力，行賄由過去的請客吃飯籠絡感情、走家串戶、許愿幫忙、公開承諾為民辦事，轉向實物賄賂、現金賄賂。每張選票的價格也從幾十元、上升到幾百元，幾千元甚至萬元，賄選的投資越來越大。 由于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》僅適用于全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的選舉，而農村中的賄選是村民自治組織的選舉，因此，不受該法的調整。刑法也沒有把村委會賄選納入調整范圍。第389條規定了行賄罪：“為謀取不正當利益給予國家工作人員以財物的是行賄罪。在經濟往來中，違反國家規定，給予國家工作人員以財物，數量較大的，或者違反國家規定，給予國家工作人員以各種名義回扣、手續費的以行賄罪論處。因被勒索給予國家工作人員財物的，沒有獲得不正當利益的，不是行賄罪。”從這一條款看，我國刑法對村委會賄選中的行賄者，無論從法律適用的主體還是內容來講，都不適用刑法中的行賄罪。第256條規定了破壞選舉罪：“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。”從這一條款看，我國村委會的選舉顯然不在該法的調整范圍。 另外，賄選查處主體權責不明。目前的法律法規，對受理和查處村委會直選中賄選問題的主體規定不夠明確。村委會組織法第15條規定了五個受理主體，即鄉人大、鄉政府、縣人大會常委員會、縣政府和縣民政局。在實際工作中，村民舉報的渠道還有各級信訪部門、組織部門等。受理渠道包括不同層級、不同機構。最后仍然轉給鄉鎮選舉指導小組查處，但鄉鎮政府只是一級最基層的政府機構，不是司法機構，鄉鎮選舉指導小組只是村委會選舉的指導機構，既缺乏司法機關的權威，又缺乏司法機關的偵察權力和技術手段。 最后，有的不是在選舉期間，而是平時逢年過節給村民發米面、送紅包等禮物，是否屬于賄選，則更是無法界定。 五、大學生“村官”如何選舉問題 近年來，我國為提高大學生就業率，鍛煉大學生，支持農村發展，實行大學生畢業后到農村掛職做“村官”的試行制度。由于“村官”主要是指“兩委”即村黨支部委員會和村民委員會中的成員，甚至可能是村支部書記或者村長，因而如果大學生村官參選村民委員會，這個問題就比較突出了。按照村民委員會組織法的規定，戶籍不在本村的人，如果參加選舉，其應當具備的唯一條件是：“在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意”。然而，2009年4月，中組部等部門制定下發了《關于建立選聘高校畢業生到村任職工作長效機制的意見》，其中規定：“到村任職工作一年以上的優秀大學生“村官”，可由本人提出書面申請，經村民會議或村民代表會議討論通過，參加村委會主任、副主任選舉。”此處的“到村任職工作一年以上”與村民委員會組織法的規定的“在本村居住一年以上”顯然存在不一致，執行中應當以村民委員會組織法的規定為準。那么，如果以“在本村居住一年以上”這個條件來規范戶籍不在本村的人的參選問題，那么大學生“村官”是幾乎不可能有資格參選的，因為“在本村居住一年以上”這一條件就已經把他排除在外。如此說來，大學生“村官”參選就是不可能的了。那么大學生“村官”何以稱為“村官”呢？他們又是如何當上“村官”的呢？我們的有關政策是否與村委會組織法沖突了呢？這必然是一個很嚴肅的政治問題！如果說“村官”只是指村黨支部書記助理或者村長助理，不屬于“兩委”成員，那么“村官”這一稱謂便不很嚴肅，應當為其正名了！ 六、村民委員會的屆次問題 村民委員會組織法規定，村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。然而這一問題在現實中卻很難執行，這個屆次的“三年”起止如何算呢？一種算法是從村民委員會產生之日起，三年后算一屆，然后重新選舉新一屆村民委員會，這是大多數基層同志希望的算法；第二種算法是，每屆村民委員會的屆次統一按照政府的統一部署，一旦到了政府統一部署的屆次，都要統一進行換屆選舉。但是這就存在這樣的問題，不少村由于多次選舉仍然未能在政府統一規定的換屆選舉日期內選舉產生新的村民委員會，有的甚至退后達一年才選出新的村民委員會，而按照政府部署的統一的屆次，該村民委員會只能工作兩年，甚至還不到兩年！另一種情況是，新的村民委員會選舉產生后，被依法罷免，然后依法重新選舉。選舉后的村民委員會當然也會在政府部署的統一的屆次屆滿，再進行新一屆村民委員會選舉。這樣問題就出來了，這種按照政府部署的統一的屆次，是否違反村民委員會組織法規定的三年一屆呢？目前仍然沒有權威的規定或者解釋！ 基于以上問題，筆者以為，解決這些問題的當務之急是國家為村民委員會選舉立法，這已經顯得非常迫切和重要。一部嚴謹完善、行之有效的村民委員會選舉法，無疑是打擊各種“選舉病”、保證選舉結果公平公正的最有力武器。1998年，憑借一部“粗放型”的村民委員會組織法，廣袤的農村大地便進入了一個村官直選時代。但必須要承認的是，這部村民委員會組織法只是一部方向性的法規，其中涉及選舉的條款僅有6條，對廣大農村村民行使民主權利顯然很不足，茲事體大。未來，必須要有一部可切實操作的村民委員會選舉法做指導，才能確保由選舉所產生的各種矛盾都能依法得到解決。
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