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（鄒佳萊）上海律師參與行政訴訟二十年

日期：2009-04-28     作者：鄒佳萊

     《行政訴訟法》誕生二十年了。在這一時刻，上海的律師同上海行政法學實務界、學界一起座談行政訴訟二十年來的歷程，很是高興。
     上海律師始終是走在行政訴訟的前例的。法學界的老前輩陶希晉先生在一九八六年提出了成立行政法立法研究組的倡議，時任全國人大常委會法工委主任的顧昂然堅決支持這一倡議，江平教授又及時提出了在我國立法實踐中是“先有程序法，后有實體法”的意見，當年十月該組成立，原最高人民法院副院長羅豪才也是該組的副組長。一九八七年六月《行政訴訟法》草擬稿完成，一九八八年十一月十日全國人大常委會決定將《行政訴訟法（草案）》在《人民日報》上公布，向全國各界廣泛征求意見。也就是這一年的二月二十九日，上海市律師協會成立了行政訴訟工作研究委員會。在這之前，僅是湖南省汩羅縣人民法院及湖北省武漢市中級人民法院率先設立了行政審判庭，上海各級法院是在一九八七年起陸續設立的。盡管一九四九年十二月二十日中央人民政府批準的《最高人民法院試行組織條例》規定了在最高人民法院設立行政審判庭，但是，最高人民法院正式設立行政審判庭是在一九八八年十月四日。在此之前行政案件的審理由民事審判庭或經濟審判庭審理的，審理行政案件的法律依據是《民事訴訟法（試行）》第三條第二款“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本規定”。可見，上海律師在行政訴訟方面，絕對是走在了《行政訴訟法》頒布之前的。
     《行政訴訟法》實施五周年的時候，我們上海市律師協會行政訴訟工作研究委員會就舉行了專題紀念活動，地點是在膠州路699號十二樓的律師活動中心會議室。時任上海市律師協會會長的王文正同志親自到會并發表了意見。他明確指出，“行政訴訟的逐步開展，得益于該法的實施。作為五年，是個小小的里程碑。十年、十五年、二十年我們都會去回顧、去展望”。所以，《行政訴訟法》實施十周年的時候，我們上海市律師協會行政訴訟工作研究委員會與上海市法學會行政法研究會、上海市行政管理學會行政法研究會聯合舉辦了研討會性質的紀念活動，地點是剛購置不久的上海市法學會昭化路金森大廈的會議室。上海社會科學院行政法碩士研究生李旻作了題為《關于修改<行政訴訟法>的建議》演講；碩士研究生萬曙春作了題為《行政訴訟法》實施情況的《調查綜合報告》演講；浦東新區人民政府法制辦公室副主任陳仁良作了題為《浦東新區實施<行政訴訟法>的情況及有關問題的探討》的主題發言；上海市高級人民法院行政審判庭庭長殷蓉蓉作了題為《行政訴訟法實施十周年的回顧與展望》的主題發言；我們上海市律師協會行政訴訟工作研究委員會也作了題為《上海律師與<行政訴訟法>實施十周年》的主題發言。發言的還有市人大法工委綜合處王宗炎、市公安局法制辦何品偉副主任等，最后由市人民政府法制辦副主任顧長浩發言。大家暢所欲言，從各個不同方面來回顧、展望《行政訴訟法》實施十年來的成就與期望。《行政訴訟法》實施十五周年的時候，我們上海市律師協會行政法律研究委員會在上海律師會堂底樓大廳再度舉行紀念活動。市人大法工委、市府法制辦、市高級人民法院行政審判庭、市第一中級人民法院、市第二中級人民法院的行政審判庭、市檢察院民事行政民檢察處及市知識產權局、市建設和交通委員會等行政機關的領導、專家都到會；學界的上海市社會科學院、當時的華東政法學院、同濟大學中德法學院等專家、學者也積極參與。時任上海市高級人民法院行政審判庭庭長的張斌法官作了主題為《上海行政審判概況》的發言；市府法制辦副局級法務專員、市行政法制研究所所長劉平同志也談了十五年來上海市各級行政機關參與行政訴訟的概況；市社會科學院法學所研究員李宗興同志談了對《行政訴訟法》修改的意見……
    《行政訴訟法》實施后，因操作性不強，于是最高人民法院在一九九一年六月十一日發布了《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》，我們稱它為115條，因為該司法解釋共一百一十五條。到了一九九九年的時候，《行政訴訟法》實施已十年了，該115條又顯得不合時了，最高人民法院又下發了《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題解釋》（征求意見稿），該“征求意見稿”是一百零二條，正式發布后是九十八條。市律師協會行政法律研究會舉行了全體會議的專題研討。我們提出了多條實務中使用的意見，以書面形式專呈上海市高級人民法院行政庭。二00二年六月四日最高人民法院審判委員會通過了《關于行政訴訟證據若干問題的規定》，市律師協會行政法研究委員會感到時機成熟。接著，我們著手起草《上海律師代理行政訴訟案件操作指引》。二00三年初，市律師協會正式公布該指引。中華全國律師協會是在二00五年才下發了相同內容的指引“征求意見稿”的。顯然，上海律師又是走在前例的。
      作為三大訴訟之一的行政訴訟，始終受到上海市律師協會的關注與重視。市律師協會的各業務研究委員會發生過多次變動，第六屆律師協會還曾提出了多個業務研究會合并或某個業務研究會的內設專業組意見，但是行政法律研究委員會除了名稱由行政訴訟工作研究委員會變更過來外，穩定、持續開展工作。一些新的業務領域，如，反傾銷、反壟斷等都不斷成為研究會活動內容。自從上海市律師學院設立以來，執業律師的繼續教育、新執業律師的入門培訓等，一直把行政訴訟當作必修課。研究會還積極參與立法與修法活動。上海市人民代表大會及上海市人民政府把上海市律師協會作為立法、修法必須征求意見的部門，而市律師協會又把此項工作的重點落實到了我們行政法律研究會。因為，地方立法更多的是行政性的法律規范。
     上海市律師協會行政法律研究委員會從成立的那天起，就與上海法院的行政審判部門保持著良好的互動關系，并一直得到支持。這不僅為上海的行政審判健康發展起到了積極的推進作用，也為上海律師不斷提高代理行政爭議案件的水平起到了添翼加翅的作用。時任上海市高級人民法院行政審判庭庭長的周虞老同志就在一次與市律師協會行政法律研究會座談交流時寄語：“你們律師要多為老百姓說幾句公道話”。在紀念《行政訴訟法》實施五周年的活動中，市律師協會行政法律研究會提出了要求法官“只帶耳朵、不帶嘴巴”的建議，意思是讓到會的行政審判庭的法官多傾聽律師代理行政訴訟的意見。剛任上海市高級人民法院行政審判庭庭長不久的殷蓉蓉同志親自參加會議，虛心聽取每位律師被限時五分鐘的發言。由此，我們建立了每兩年一次與上海市高級人民法院行政審判庭、上海市第一中級人民法院行政審判庭、上海市第二中級人民法院行政審判庭的座談交流活動。這樣的活動，一方面充分體現了法官與律師屬執業共同體的認識不斷增進。另一方面，對案件審理中涉及的可能有爭議的問題法官與律師們逐漸形成了共識。
     檢察機關擔負著《行政訴訟法》實施的監督職責。因此，市律師協會行政法律研究會積極配合檢察機關履行監督職責。從市檢察院民事行政檢察處原處長錢紀寶到后任處長張慧敏，再到如今的處長錢偉放，行政法律研究會的重要活動都有他們的身影。更可貴的是，市檢察院民檢處主動書面向市律師協會提出了進一步、深層次加強檢察機關與律師之間對民事、行政申訴案件配合、合作的意見，市律師協會組織了民事研究會、行政法律研究會專題研討，并積極作出了建立聯席會議制度建議的回應，而后由市律師協會副會長徐曉青帶隊去市檢察院，向接待的鄭魯寧副檢察長等當面匯報了意見。
      二十年來，上海律師不因積極參與行政訴訟而與行政機關產生隔閡或矛盾。相反，相互間的理解、配合、溝通不斷加強與鞏固。一方面，不少行政機關法制部門的領導成為了市律師協會維權委員會的顧問。例如，涉及行政訴訟案比較多的行政機關上海市公安局，該局法制處的朱惠芬處長及上海市工商行政管理局法制處的劉建德處長都是市律師協會維權委員會的顧問。他們長期不懈、努力地支持律師依法維護當事人的合法權益。另一方面，行政機關法制部門人員培訓時，也邀請行政訴訟專業律師講課。同時，律師業務培訓中，長期有行政機關法制部門、行政執法部門的專家來授課。大家的目的都是致力于《行政訴訟法》的正確、有效實施。在這樣的氛圍中，因而上海的行政首長出庭應訴并不是什么新鮮事、偶然事。
     上海律師始終把和諧社會的理念當作參與行政訴訟的宗旨。《律師代理行政訴訟案件操作指引》、律師代理群體性行政訴訟案件的規范等，都是以反映上海律師把維護社會穩定放在首位。二十年來上海律師參與行政訴訟的歷程，見證了上海律師參與社會民主與法制建設的意愿。上海律師將一如既往，為中國社會的法治與民主貢獻自己的一份力量。